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Ist die Bahn eine Infrastrukturleistung oder ein Konzern, der Gewinn einbringen soll?

Interview

„Was der Markt nicht kann, das kann der Staat“

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Der Ökonom Jens Südekum über das Spannungsfeld von Produktivität und gesellschaftlicher Wohlfahrt und die richtige Form von Industriepolitik.

Das neoliberale Zeitalter scheint sich dem Ende zuzuneigen. Zwar sind die Deregulierungen, Privatisierungen und Sozialkürzungen der Vergangenheit nicht rückgängig gemacht worden. Doch die Stimmung hat sich gedreht: Der Staat ist als ökonomischer Akteur teilweise rehabilitiert, er wird nicht länger als Hindernis für die Wirtschaft gesehen, das verschlankt gehört. Das eröffnet neue Möglichkeiten, zum Beispiel für eine gezielte Industriepolitik, meint der Ökonom Jens Südekum.

Herr Professor Südekum, in den vergangenen 20 Jahren galten freie Märkte und Wettbewerb vielfach als die Prinzipien, die die gesellschaftliche Wohlfahrt am besten gewährleisten. Doch inzwischen hat der Zeitgeist eine andere Richtung eingeschlagen. Warum?
Eine große Rolle spielte dafür die Finanzkrise ab 2008. Sie zeigte, dass Deregulierung des Finanzsektors und internationale Kapitalmobilität zerstörerische Wirkungen haben können. Daher wurde diese Deregulierung wieder zurückgedreht. Im Nachgang dazu geriet zum Teil auch die Privatisierung in vielen Bereichen in die Kritik, zum Beispiel im Bahn- oder Mobilfunksektor. Auch hier zeigte sich, dass das Setzen auf den Markt nicht für alle gut funktioniert hat. Die Klagen über die Deutsche Bahn sind ja allgegenwärtig. Das hat auch damit zu tun, dass der Auftrag der Bahn nicht ganz klar ist: Will man eine Infrastrukturleistung, also den Transport von Menschen und Gütern? Oder soll die Bahn ein internationaler Logistikkonzern sein, mit dem der Staat auch noch Geld verdient?

Früher wurde gesagt: Der Markt schafft beides und zwar besser als der Staat.
Dass das nicht so ist, zeigt sich nicht nur bei der Bahn, auch beim Mobilfunk. Die Privatisierung hat einigen Vorteile gebracht, zum Beispiel den Bewohnern der Städte. Sie sind gut versorgt, weil sich die Versorgung für die Unternehmen betriebswirtschaftlich lohnt. Auf der anderen Seite lohnt sich für die Unternehmen eine flächendeckende Versorgung für entlegenere Gebiete mit weniger Kunden nicht. Versorgung und Rendite geraten hier in einen Widerspruch. Der Staat hat versucht, diesen Widerspruch mühsam über Regulierung aufzulösen. Aber wenn es schlicht kein betriebswirtschaftliches Interesse an flächendeckender Versorgung gibt, dann fehlt es entsprechend an Engagement. Das Ergebnis sind die Funklöcher und ausgedünnte Fahrpläne der Bahn.

Jens Südekum (43) lehrt internationale Volkswirtschaftslehre am Düsseldorfer Institut für Wettbewerbsökonomie (DICE) der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.

Was kann der Staat tun?
Die Politik muss sich überlegen, ob bestimmte Infrastrukturen nicht einfach Leistungen sind, die flächendeckend vorgehalten werden müssen. Und da könnte es sinnvoller sein, wenn der Staat beispielsweise über Infrastrukturgesellschaften selber die Aufgabe erledigt.

Als Ökonom plädieren Sie also dafür, das Ökonomische teilweise zurückzudrängen, um einen sozialen Anspruch zu erfüllen?
Es geht um beides, um Soziales und Ökonomie. Zum einen ist das Verschwinden bestimmter Infrastrukturen aus der Fläche ein soziales Problem, das zu einer Spaltung zwischen Stadt und Land führt. Zum anderen spielen wirtschaftliche Aspekte eine große Rolle. Für ein Privatunternehmen im Wettbewerb mag es unrentabel sein, dünn besiedelte Gebiete mit 5G-Mobilfunk zu versorgen. Langfristig kann sich das allerdings gesamtwirtschaftlich als großer Fehler herausstellen. Denn wenn die schnelle Datenübertragung in der Fläche nicht vorhanden ist, dann können sich Technologien wie zum Beispiel Autonomes Fahren nicht durchsetzen. Und damit gehen Wachstumschancen verloren.

Zur Person
Jens Südekum (43) lehrt internationale Volkswirtschaftslehre am Düsseldorfer Institut für Wettbewerbsökonomie (DICE) der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Südekum beschäftigt sich mit Fragen rund um den internationalen Handel und die regionale Entwicklung. Er untersuchte unter anderem den Einfluss des wachsenden Außenhandels mit China und Osteuropa wie auch die Wirkung des zunehmenden Einsatzes von Industrierobotern auf den deutschen Arbeitsmarkt. kau

Letztlich scheitert der Markt also an der Unsicherheit: Die betriebswirtschaftliche Rentabilität flächendeckender Investitionen ist immer fraglich.
Unsicherheit ist der zentrale Punkt. Sie kann dazu führen, dass private Unternehmen Investitionen unterlassen, die eigentlich nötig sind. Was der Markt nicht kann, das kann aber der Staat: Er hat tiefe Taschen und einen weiten Zeithorizont. Er kann daher bei seinen Investitionen höhere ökonomische Risiken eingehen und die Investitionen der Unternehmen auch ein Stück weit koordinieren.

Warum spart man sich nicht einfach die kostspieligen Investitionen in die Fläche, konzentriert sich auf die Entwicklung der urbanen Regionen, lässt hier hochproduktive Ballungsräume entstehen und verlässt sich darauf, dass die Menschen dann eben dorthin ziehen? Wäre das rein ökonomisch nicht sinnvoller?
Es gibt diese Vorstellung, doch ist sie naiv und gefährlich. Denn erstens wohnen 70 Prozent der deutschen Bevölkerung nicht in Großstädten, und viele von ihnen sind schlicht immobil. Sie ziehen nicht um. Ihr Lebensumfeld würde daher vom Fortschritt des Landes abgehängt, was sozialer Irrsinn wäre. Zweitens zu den Ballungsräumen: Ja, sie sind die Wachstumsmotoren. Aber sie leiden doch heute schon unter steigenden Mieten oder Überlastung der Verkehrsnetze. Diese Überfüllungsprobleme würden sich verstärken. Ich denke daher: Es gibt ohnehin einen Zug in die Städte, und der Staat sollte diesen Zug nicht noch anschieben. Denn der freie Markt tendiert dazu, zu große Agglomerationen zu schaffen. Dies mag die Produktivität einer Volkswirtschaft steigern. Aber nicht unbedingt die gesellschaftliche Wohlfahrt.

Wiederentdeckt wird der Staat derzeit nicht nur als Regulator, beispielsweise der Finanzmärkte, oder als regionale Umverteilungsinstanz, sondern auch als Förderer neuer Technologien. Stichwort Industriepolitik. Dagegen wird häufig eingewandt, der Staat sei ein schlechter Unternehmer und auch nicht der bessere Innovator, was man beispielsweise am Beispiel des Silicon Valley in den USA sehen könne, wo Privatunternehmen die technologische Entwicklung vorantreiben.
Also erstens ist das Silicon Valley ein Beispiel dafür, was der Staat kann. Ohne staatliche Investitionen und Agenturen gäbe es heute kein Internet, kein Tesla, kein Smartphone, kein Siri. Da stecken überall staatliche Gelder drin. Es gibt also kein „Entweder Staat oder Markt“. Daher ist es zweitens keine Frage, ob Industriepolitik betrieben werden soll oder nicht, denn Industriepolitik findet schon immer statt. Der Staat hat bei grundständigen Innovationen den längeren Atem. Deswegen kann er Technologien wie zum Beispiel die Elektromobilität fördern, an der Privatunternehmen, die am Verbrennungsmotor gut verdienen, zunächst kein Interesse haben.

Aber welche Industriepolitik ist die richtige?
Was man eher nicht machen sollte: den Wettbewerb einschränken, um Großkonzerne und nationale Champions zu schaffen. Denn den Preis dafür zahlen die Kunden über höhere Preise. Die richtige Form von Industriepolitik wäre eine Investitionsstrategie. Also bewusst und stärker in Forschung und Entwicklung zu investieren und ebenso in eine angeschlossene Produktion. Es nützt uns nichts, in Deutschland eine neue Generation von Batterien zu erfinden aber dann nicht zu produzieren. Grundlagenforschung und industrielle Anwendung gehören zusammen. Kandidaten wären in Deutschland beispielsweise Antriebstechnologie, Batterien, erneuerbare Energien oder Energiespeicherung.

Also kein deutsches oder europäisches Google oder Apple?
Ich bin kein IT-Spezialist, aber ich finde es keine so gute Strategie, erfolgreiche Geschäftsmodelle der anderen zu kopieren. Deutschland sollte eher an seinen vorhandenen Stärken anknüpfen und neue Bereiche entwickeln. Das kostet zwar viel Geld, wäre aber eine langfristig lohnende Investition, die angesichts aktuell sehr niedriger Zinsen leicht finanzierbar wäre. Leider hat sich dieser Gedanke in der Politik noch nicht verfestigt. Hier setzt man noch stark auf kurzfristige Haushaltskonsolidierung. Doch das ist langfristig die falsche Strategie.

Interview: Stephan Kaufmann

FR-Serie „Du gehörst zu mir“

Wer gehört zu wem? Was hält in Deutschland, in Europa die Gesellschaft zusammen? Was lässt sich tun, um Spaltungen zu überwinden? Fragen, die sich in diesem Jahr mit besonderer Dringlichkeit stellen: Das Grundgesetz wurde Anfang Mai 70 Jahre alt, Ende Mai haben Europas Bürgerinnen und Bürger ein neues Parlament gewählt – und im November feiert Deutschland den 30. Jahrestag des Mauerfalls. Mit all dem befasst sich unsere Serie „Du gehörst zu mir“.

Das Serien-Thema wird in den Sommermonaten von allen FR-Ressorts mit jeweils eigenen Schwerpunkten bearbeitet. Die Wirtschaftsredaktion beschäftigt sich mit der Frage, wie den Spaltungstendenzen, die vom derzeitigen Wirtschaftssystem ausgehen, begegnet werden kann.

In der nächsten Folge geht es um Solidarität. Wissenschaftler Wolfgang Schröder spricht im Interview mit FR-Redakteurin Nina Luttmer darüber, unter welchen Bedingungen Arbeitnehmer gemeinsam für ihre Interessen einstehen. FR-Autor Thomas Borchert porträtiert den Gründer der Warenkette Flying Tiger, Lennart Lajboschwitz, der als Migrant nach Dänemark kam und sagt, dass er seinen Erfolg der Gesellschaft verdankt.

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