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Bei der Geldverteilung zwischen den armen und reichen Regionen läuft in Deutschland vieles schief.
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Bei der Geldverteilung zwischen den armen und reichen Regionen läuft in Deutschland vieles schief.

Thomas Lenk

"Die reicheren Länder werden belohnt"

  • Markus Sievers
    VonMarkus Sievers
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Wirtschaftsprofessor Thomas Lenk über den künftigen Finanzausgleich.

Wer Thomas Lenk in seinem Uni-Büro in der Leipziger Innenstadt nahe des Hauptbahnhofs trifft, merkt sofort: Für diesen Wissenschaftler ist der Finanzausgleich zwischen den Bundesländern und vom Bund zu den Ländern nicht nur eine trockene Materie und ein Gewirr komplizierter Zahlenströme. Wann immer der Wirtschaftsprofessor seine Kritik am heutigen System veranschaulichen will, eilt er zu seinem Computer, um mit Berechnungen, Tabellen und Grafiken seine zentrale Botschaft zu untermauern: Bei der Geldverteilung zwischen den armen und reichen Regionen läuft in Deutschland vieles schief. 
 
Professor Lenk, wird der Föderalismus in Deutschland abgeschafft? 
Er wird nicht abgeschafft, aber grundlegend verändert. Der Bund übernimmt immer mehr Verantwortung – dies gilt zum einen für die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben und zum anderen für die Finanzausstattung der Länder, die aus einem an entscheidenden Stellen veränderten Finanzausgleich hervorgehen wird. Die vertikalen Ausgleichsmittel des Bundes gewinnen 2020 an Bedeutung, während die Länder füreinander nicht, beziehungsweise nicht mehr sichtbar, einstehen. 

Bei der Abstimmung warnte der damalige Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) vor einem monströsen Eingriff in das Grundgesetz. Sehenden Auges laufe Deutschland in den Zentralismus hinein.
Das ist politisch sicher überspitzt. Fest steht jedoch: Mit dem neuen System wechseln wir von einem brüderlichen Finanzausgleich, bei dem die Länder füreinander eintreten, hin zu einem väterlichen Finanzausgleich, in dem vor allem der Bund dafür sorgt, dass auch die finanzkraftschwachen Länder über eine angemessene Finanzausstattung verfügen. 
 
Was meinen Sie damit?
Mit den jüngsten Änderungen der Finanzverfassung im Zuge der Föderalismusreform 2017 entsolidarisieren sich die Länder untereinander. Das mag den politischen Interessen der finanzkraftstarken Länder kurzfristig zwar entsprechen, weil sie mehr an „eigenen Mitteln“ behalten können. Allerdings begibt sich die Länderebene als Ganzes auch in eine viel stärkere finanzielle Abhängigkeit von Bundesmitteln, die das entstehende Solidaritätsvakuum füllen. Der Bund ist damit stärker belastet. Innerhalb des föderalen Gefüges steigt allerdings auch seine Macht gegenüber den Ländern. Er kann im neuen System die Länder an die sogenannten „goldenen Zügel nehmen.
 
Der Bund zahlt mehr. Stärkt das nicht sogar die Länder? Sie bekommen schließlich mehr Geld.
Es stärkt sie vordergründig. Finanziell gesehen. Sie geben jedoch auch ein System auf, dass sich über Jahrzehnte bewährt und sich in vielen außergewöhnlichen Phasen der deutschen Geschichte als äußerst robust erwiesen hat. Denken Sie beispielsweise an die deutsche Wiedervereinigung. Ich habe meine Zweifel daran, dass diese Reform dauerhaft Vorteile für die Länder verspricht. 

Trotzdem sagen viele Kommentatoren: Der Bund ist der große Verlierer des künftigen Länderfinanzausgleichs. Er zahlt drauf. Alle 16 Länder stellen sich besser.
Vorsicht. Das ist eine zu einseitige Betrachtung. Bei einer Gesamtschau des Verhandlungsergebnisses ist es sogar erstaunlich, wie viel der Bund herausgeholt hat. Er konnte den Ländern zum Beispiel einige wichtige Aufgaben abhandeln, die er schon seit längerem haben wollte. Zu den öffentlichkeitswirksamsten Veränderungen zählt wohl die Übertragung der Verwaltung der Bundesautobahnen. Auch in anderen Bereichen, etwa der Steuerverwaltung oder der Digitalisierung, hat der Bund einige bedeutsame Kompetenzgewinne erzielen können.
 
Die Solidarität zwischen den Ländern wird geringer. Dafür leistet der Bund mehr. Was heißt das für das Verhältnis zwischen den Ländern?
Die finanzkraftstarken Länder haben pro Kopf noch mehr Geld zur Verfügung als bisher, weil ihre Belastungen im bundesstaatlichen Finanzausgleich deutlich sinken. Wenn sie mit diesen zusätzlichen Einnahmespielräumen zielgerichtet umgehen und es etwa in die Förderung der Wirtschaft investieren, wird ihr Niveauvorsprung vor den anderen Ländern größer werden. Das unterstützt nicht den Aufholprozess der finanzschwachen Länder und folglich nicht die „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“, die eigentlich Verfassungsrang besitzt. Die jetzigen Zahlerländer sind die eigentlichen Gewinner. 
 
Also Bayern, Baden-Württemberg ...
Genau. Und Hessen sowie Hamburg bedingt. Die Zahlerländer haben durch die Reform pro Einwohner die größte Steigerung beim horizontalen Ausgleich zwischen den Ländern. Sie müssen weniger zahlen, weil der Bund mit seinen Ausgleichsmitteln einspringt. Die „reichen“ Länder können mehr von dem Steueraufkommen für sich behalten. 

Die Bayern sagen: Dieses Geld haben wir uns verdient. Was sagen Sie?
Die „reichen“ Länder werden zwar im derzeitigen Länderfinanzausgleich belastet und weisen politisch wirksam regelmäßig darauf hin. Sie werden jedoch an einer anderen, vorgeschalteten Stelle in erheblichem Maße bevorteilt. Seit 1969 haben wir eine weitgehend feste Steuerzuordnung. Sie regelt unter anderem, wie die Steuern primär verteilt werden, also noch bevor ein Ausgleich zwischen den Ländern stattfindet. Diese Steuerzuordnung ist viel wichtiger als der sich anschließende Finanzausgleich, der nach der Steuerzuordnung die größten Finanzkraftunterschiede ausgleicht und somit „nur“ ein Korrekturelement ist. Dort am Anfang, bei der Steuerzuordnung, liegt für mich das eigentliche Problem. 
 
Das müssen Sie erklären.
Eigentlich sollte jedes Land so viel Steuern erhalten, wie ihm nach seiner Wirtschaftskraft zustände. Dies wäre leistungsgerecht. Es zeigt sich allerdings, dass in den meisten Ländern Wirtschaftskraft und Einnahmenniveau tatsächlich erheblich voneinander abweichen. Die derzeitigen Regeln zur primären Einnahmenverteilung führen also zu Verzerrungen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. 
 
Wem nützen diese Verzerrungen?
Zum Beispiel Bayern. Dessen Wirtschaftskraft übersteigt den Bundesdurchschnitt um rund 16 Prozent, liegt also bei 116 Prozent. Bayerns Einnahmenniveau hingegen liegt derzeit bei 127 Prozent des Bundesdurchschnitts. Die Wirtschaftskraft Bayerns wird durch die aktuellen Steuerzuordnungsregeln also finanziell erheblich überzeichnet. Umgekehrt ist es insbesondere in den neuen Ländern. Nehmen wir etwa mein Wahlheimatland Sachsen. Hier liegt die Wirtschaftskraft bei 77 Prozent des Bundesdurchschnitts. Beim Einnahmenniveau kommt Sachsen jedoch nur auf 60 Prozent. Beide Länder stehen hier stellvertretend für meinen grundsätzlichen Befund: Die Spreizung zwischen starken und schwachen Ländern ist wirtschaftlich nicht so groß wie es die primären Einnahmenunterschiede suggerieren. Würde man sich bei der Steuerzuordnung an der Wirtschaftskraft orientieren, hätte Bayern 4,9 Milliarden Euro weniger und Sachsen 2,3 Milliarden Euro mehr Mittel zur Verfügung – alles vor Finanzausgleich.
 
Wie kommt das?
Ein gewichtiger Faktor ist die progressive Einkommensteuer. Einkommensstarke Haushalte werden aufgrund ihrer hohen Einkommen mit höheren Steuersätzen belastet. Deswegen zahlen sie überproportional Steuern. Dies bevorteilt die Länder, in denen viele Einkommensstarke wohnen – wie etwa Bayern. In den Ländern mit einkommensschwächeren Einwohnern kommen im Durchschnitt niedrigere Steuersätze zur Anwendung; zudem wirkt sich der Freibetrag bei ihnen stärker aus. Denn der sorgt dafür, dass alle mit kleinen Verdiensten wenig oder gar keine Einkommensteuer zahlen. Daher sind die Steuereinnahmen im Osten noch deutlich niedriger als die Wirtschaftskraft.
 
Mit welchen Folgen?
Die reicheren Länder werden belohnt, die ärmeren bestraft. 

Wer genau verliert noch außer Sachsen, das Sie schon genannt haben?
Benachteiligt sind neben allen ostdeutschen Ländern Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und das Saarland. Auch die Stadtstaaten Hamburg, Bremen und Berlin verlieren bei dieser Art der Steuerzuordnung. Die Pendler, die in der Peripherie der Stadtstaaten wohnen, zahlen viel Einkommensteuer in ihrem Wohnort. Ihren Wertschöpfungsbeitrag leisten sie jedoch in den Betriebsstätten der Stadtstaaten, die von der Einkommensteuer der Einpendler nach derzeitigem Regelwerk nicht einen einzigen Euro erhalten. Gemessen an ihrer hohen Wirtschaftskraft bekommen die Stadtstaaten also zu wenig. 
 
Im Osten schlägt die Demografie hart zu. Ist berücksichtigt, dass damit dort auch die Lasten in Zukunft stärker steigen?
Leider überhaupt nicht. Die Bevölkerung wird im Osten, aber auch in Gebieten wie dem Saarland stärker als im Bundesdurchschnitt schrumpfen. Die Ausgleichszuweisungen werden aber pro Kopf berechnet. Damit sinken für die betroffenen Länder die Einnahmen deutlich. Sie müssen aber darüber hinaus damit fertig werden, dass sich die Altersstruktur ungünstig entwickelt und zusätzliche Lasten für die Um- und Rückbildung des öffentlichen Leistungsangebots entstehen. Dass dies weiterhin überhaupt nicht berücksichtigt wird, ist nicht nur eine verpasste Chance, sondern führt zu einem wesentlichen qualitativen Mangel des Finanzausgleichssystems angesichts der absehbaren Auswirkungen des demografischen Wandels.
 
Haben Brandenburg und Sachsen-Anhalt schlecht verhandelt?
Die neuen Länder haben es geschafft, die lange befürchtete fiskalische Klippe nach 2020 zu umgehen. In der Summe stellen sie sich nun nach Auslaufen des Solidarpakts II nicht schlechter. Doch insgesamt wird zu wenig für die strukturschwachen Gebiete getan. 
 
Besteht noch die Chance auf eine Nachbesserung?
Die sehe ich eher nicht. Festgeschrieben wurde, dass die erzielte Lösung grundsätzlich unbefristet gilt und frühestens 2031 verändert werden darf – vorausgesetzt der Bund oder mindestens drei Länder streben dies an. Diese Regelung hat sogar Verfassungsrang erhalten. Die Hürden sind also bewusst hoch gesetzt worden. Sicher auch deshalb, weil eine Einigung beim Finanzausgleich immer äußerst schwierig ist. Doch spannend ist unter anderem . die Frage, ob und wann es eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht geben wird. Auch dies ist mit Blick in die Geschichte der Finanzverfassung keine Seltenheit. 
 
Interview: Markus Sievers

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