+
Eva Terberger untersuchte 13 Jahre lang Projekte der KFW.

Interview

„Zu großer Erfolg ist nicht glaubwürdig“

  • schließen

Eva Terberger, langjährige Evaluierungsexpertin der KFW, über die Wirkung von Entwicklungshilfe, den Wert von Nachtlichtdaten und die Bekämpfung von Fluchtursachen.

Das Büro ist schon fast leergeräumt - und man merkt Eva Terberger die Wehmut ein bisschen an. Nacht gut zwölf Jahren heißt es Abschied nehmen, es ist Zeit für den Ruhestand. „Schauen Sie, wie schön ich es hier hatte“, sagt Terberger. Von ihrem Schreibtisch aus konnte sie ins Grüne blicken und die KFW-Kita sehen und hören. Im Gespräch ist die 65-Jährige dann noch einmal ganz in ihrem Element.

Frau Professor Terberger, seit 1960 wurden Schätzungen zufolge mehr als zwei Billionen Dollar Hilfe auf den afrikanischen Kontinent gepumpt. Doch ausgerechnet den Staaten, denen am meisten geholfen wurde, geht es heute am schlechtesten. Ist das nicht eine katastrophale Bilanz der Entwicklungszusammenarbeit?
Selbst wenn es sich um ungeheure Summen handelt, die in diese Länder geflossen sind, im Verhältnis zu allen finanziellen Flüssen, etwa Direktinvestitionen oder auch den Geldströmen im Land selbst, ist es dennoch vergleichsweise wenig. Man muss das schon in Relation setzen.

Aber was hat es den Ärmsten gebracht?
Wenn wir auf Länder schauen, denen es auch heute noch besonders schlecht geht, dürfen wir nicht vergessen, dass es gerade in diesen Staaten besonders schwierig ist, Verbesserungen zu erzielen. Es handelt sich ja oft um fragile Länder mit Problemen in der Regierungsführung und Spannungen zwischen verschiedenen Ethnien. Wir sollten daraus nicht den Schluss ziehen, dass Entwicklungszusammenarbeit gar nichts bringt. Im Gegenteil: Es ist besonders wichtig, in diesen Ländern engagiert zu bleiben.

Afrikanische Ökonomen wie der Kenianer James Shikwati oder die Sambierin Dambisa Moyo fordern, die Entwicklungshilfe zu beenden und stattdessen einfach Geschäfte miteinander zu machen.
Ich habe ein gewisses Verständnis für solche Stimmen, die die Eigenständigkeit und Verantwortung dieser Länder selbst in den Mittelpunkt stellen. Die sogenannte Ownership spielt ja auch seit Jahren in der Entwicklungszusammenarbeit eine immer größere Rolle. Es ist wichtig, die nationalen Politiken der Empfängerländer nicht nur zu respektieren, sondern ihnen Priorität einzuräumen und sich darin einzuordnen. Aber ich hielte es für einen Fehler, sich völlig zurückzuziehen. Denn gerade dort, wo die staatlichen Strukturen nicht gefestigt sind, brauchen die Menschen Unterstützung, um die Basisversorgung aufrecht zu erhalten.

Zur Person

Eva Terberger (64) hat in Frankfurt Betriebswirtschaft studiert und 1986 an der Goethe-Universität promoviert. 1993 folgte die Habilitation. Als Professorin lehrte sie an den Universitäten in Trier, Heidelberg und Mannheim mit den Schwerpunkten Finanzsysteme und Entwicklungsfinanzierung. 2006 übernahm Terberger die Leitung der Stabsstelle Evaluierung der staatlichen KFW Entwicklungsbank. Seit Sommer ist sie im Ruhestand.

Die Evaluierungsabteilung der KFW untersucht jährlich stichprobenhaft rund 50 Projekte, die von der Bundesregierung über die KFW finanziert wurden, auf ihre Wirkung. Außerdem führt das Team tiefergehende Studien zu Impact-Messungen von Entwicklungshilfevorhaben durch. tos

Wie messen Sie eigentlich den Erfolg von Entwicklungszusammenarbeit?
Es gibt da grundsätzlich zwei Ebenen. Das eine sind die Makro-Faktoren: Da schauen wir, wie sich beispielsweise das Einkommen pro Kopf, die ausländischen Direktinvestitionen, die Korruptionsanfälligkeit oder die Säuglingssterblichkeit entwickeln. Das andere ist die Projektebene, die wir bei der KFW betrachten.

Wie passt das zusammen, dass sich in vielen Ländern auf der Makroebene wenig tut, Sie aber viele Projekt der KFW als erfolgreich bewerten?
Eine gute Frage. Wir sprechen vom Mikro-Makro-Paradoxon, wenn unsere Projekte gute Wirkungen erzielen, es insgesamt aber nicht viel besser wird. Da spielen verschiedene Gründe eine Rolle. Sie können mit einzelnen Vorhaben ja nicht die fundamentalen Faktoren drehen. Nehmen Sie nur das immer noch große Bevölkerungswachstum in vielen afrikanischen Ländern. Da muss auch die Wirtschaft gewaltig zulegen, um die Versorgung der Menschen zu gewährleisten oder das Pro-Kopf-Einkommen zu steigern.

Welche Maßstäbe legen Sie bei der Bewertung der eigenen Projekte an?
Wir richten uns nach den international anerkannten Kriterien. Da geht es um fünf Dimensionen: die Relevanz, die Effektivität, die Effizienz, den Impact, also die übergeordnete Wirkung, und die Nachhaltigkeit im Sinne der Dauerhaftigkeit. Wir bewerten jedes Einzelkriterium. Und am Ende gibt es eine Gesamtnote.

Wie in der Schule ...
Genau. Ich würde aber lügen, wenn ich sagen würde, dass solche Projekt-Zensuren völlig frei von Subjektivität sind. Wir fahren in die Länder, schauen uns die Ergebnisse an, beobachten vor Ort, befragen die zentralen Stakeholder, vor allem auch die Nutzer, studieren Dokumente, recherchieren im Internet. Dennoch, es ist am Ende eine subjektive Abwägung, ob das, was zu beobachten ist, noch reicht, um als erfolgreich durchzugehen – oder eben nicht.

Das überrascht mich jetzt.
Es ist ähnlich wie bei einer Note für einen Deutsch-Aufsatz. Da wird man auch nicht sagen können: Das ist ein objektives, unumstößliches Urteil. Aber glauben Sie mir, man sieht einen Unterschied zwischen Projekten, die als erfolgreich klassifiziert werden, und denen, die durchfallen.

Die KFW evaluiert ihre Projekte vor allem mit eigenen Leuten – da stellt sich die Frage nach der Unabhängigkeit.
Da kennen Sie uns schlecht! Wir hören diesen Verdacht der Gefälligkeitsgutachten immer wieder und er greift meine und die berufliche Ehre meiner Kolleginnen und Kollegen an. Ich war Beamtin und wurde von der Universität Mannheim für diese Aufgabe bei der KFW beurlaubt, gerade auch um die Unabhängigkeit der Evaluierungsabteilung zu garantieren.

Was heißt Unabhängigkeit?
Als Gutachter werden nur Experten eingesetzt, die nie mit der Konzeption eines Projektes befasst waren oder in irgendeiner Form Verantwortung dafür getragen haben. Das können externe Personen oder Kollegen aus der Evaluierungseinheit sein. Und wir delegieren auch Mitarbeiter aus den operativen Abteilungen der Entwicklungsbank für einzelne Evaluierungsmissionen. Dieses Peer-System ist ziemlich einzigartig. Wer also ein Wasserprojekt auf dem Balkan betreut, wird dann beispielsweise zur Bewertung eines Vorhabens im Wassersektor nach Peru geschickt.

Wäre es nicht dennoch sauberer, Evaluierungsaufträge grundsätzlich auszuschreiben und fremdzuvergeben? Externe Gutachter könnten eine unbequeme Wahrheit leichter aussprechen.
Glauben Sie mir, in der Regel sind die eigenen Mitarbeiter kritischer als externe Evaluierer. Leute von außen brauchen Folgeaufträge und könnten dann ja auch auf die Idee kommen, die Projekte freundlicher anzuschauen, damit wir mit ihrer Arbeit zufrieden sind. Aber so ticken wir nicht. Die Internen wissen das. Die Kolleginnen und Kollegen prüfen konsequent und gehen dann mit einer fantastischen Lernerfahrung zurück in ihre eigene Abteilung. Sie empfinden das als echte Bereicherung. Und ihre berufliche Existenz ist nicht von den Ergebnissen abhängig, die sie mit zurückbringen.

Im jüngsten KFW-Evaluierungsbericht klassifizieren Sie 77 Prozent der Projekte als erfolgreich. In diesem Bereich liegt die Bank – und auch viele andere Organisationen - seit Jahren. Ein Experte spricht deshalb vom „ehernen Gesetz des Entwicklungserfolgs“ – weil eine Quote unter 70 Prozent ein politisches Problem und mehr als 80 Prozent unglaubwürdig wären. Sind Sie zum Erfolg verdammt?
Überhaupt nicht. Ich lasse mir nicht einmal vorher Pi mal Daumen ausrechnen, wo wir mit der Erfolgsquote landen. Das ist immer eine Überraschung. Richtig ist, dass eine Entwicklungszusammenarbeit, die zu hohe Erfolgsquoten hat, nicht glaubwürdig ist. Denn wir arbeiten oft unter schwierigsten Bedingungen. Und selbst in Deutschland erreichen Investitionen ja nicht immer ihre Ziele. Wie soll dies beispielsweise in Sierra Leone oder im Sudan stets gelingen? Auffällig wäre, wenn man keine Bewegung sehen würde oder es immer nur aufwärts ginge.

Sie bewerten Projekte, nachdem sie abgeschlossen sind. Wäre es nicht sinnvoller, unterschiedliche Ansätze und Strategien in Experimenten zu vergleichen, wie sie die Wirtschaftswissenschaftlerin Esther Duflo empfiehlt? Ähnlich wie bei Medikamententests: Eine zufällig ausgewählte Gruppe erhält die neue „Medizin“, eine andere Placebos.
Diese Methode ist angebracht, wenn ich in der Phase des Projektdesigns überlege, welcher Ansatz besser funktionieren könnte. Auch wir haben damit schon gearbeitet. Etwa bei einem innovativen Projekt zur Einführung einer Krankenversicherung für die Ärmsten in Pakistan. Dort haben wir auch große Erhebungen mit einer Kontrollgruppe durchgeführt, um die Wirkungen zu vergleichen. Aber sie können längst nicht bei allen Vorhaben die Ziel- und eine Kontrollgruppe exakt isolieren. Und diese Art der Evaluierung ist zudem sehr teuer.

Wie verändert die Digitalisierung Ihre Arbeit?
Gewaltig. Nehmen Sie beispielsweise den Waldschutz. Selbst wenn Sie da in das Projektgebiet reisen und dann im Forst stehen, sehen Sie zwar die Bäume um sich herum, bekommen aber keinen Eindruck von der gesamten Fläche, die ja oft riesig ist. Mit Hilfe von Satellitenbildern können wir Waldbedeckungen über Jahre verfolgen. Über Satellitenaufnahmen könnte ich stundenlang reden, das ist ein Schatz an Informationen. Auch Nachtlichtdaten sind ungeheuer wertvoll.

Was sehen Sie da?
Die Lichtintensität, die sie messen können, macht es möglich, wirtschaftliche Entwicklungen in geografisch eng begrenzten Räumen zu beurteilen. Denn es gibt einen starken Zusammenhang zwischen der ökonomischen Entwicklung und der Zunahme der nächtlichen Lichtintensität. Wir haben zwar in vielen Ländern Kenngrößen wie das Bruttosozialprodukt pro Kopf, die gibt es aber nicht kleinteilig für eine Stadt wie Maputo in Mosambik. Da sind Nachtaufnahmen sehr hilfreich. Wenn wir diese Daten dann noch mit Haushaltsbefragungen kombinieren, können wir erkennen, ob die wirtschaftliche Entwicklung auch bei den ärmeren Menschen ankommt.

Was passiert eigentlich mit den Ergebnissen der Evaluierungen?
Evaluierung ist dazu da, nützliches Wissen zu produzieren, um noch besser zu werden. Wir haben die unterschiedlichsten Formate, um das Wissen an die Kolleginnen und Kollegen zu bringen. Wir stellen beispielsweise Auswertungen von Projekten eines Sektors über längere Zeiträume zusammen, um Muster zu erkennen. Die Ergebnisse werden dann regelmäßig auf Fachveranstaltungen in der Entwicklungsbank vorgestellt. Dazu werden auch die lokalen Fachkräfte aus unseren Partnerländern eingeladen. Und wir präsentieren unsere Ergebnisse auf internationalen Konferenzen.

Gibt es nach all den Jahren einen Terberger-Code für gelingende Entwicklungszusammenarbeit?
Wenn es nur ein Terberger-Code wäre, wäre es eine schlechte Formel. Aber zentral sind stabile politische und gesellschaftliche Rahmenbedingungen. Werden die Verhältnisse fragil, muss man bescheiden sein mit den Erwartungen. Denken Sie an Afghanistan. Ich sage nicht, dass man dort keine Wirkungen erzielen kann. Ich habe dort beeindruckende Projekte gesehen. Aber wenn man Bildung in diesem Land fördert, die Taliban aber nicht wollen, dass Mädchen zur Schule gehen, dann wird es schwierig.

Was ist sonst noch wichtig für den Erfolg?
Die Ownership! Etwas gegen den Willen des Partners durchzusetzen, was wir hier von Deutschland aus gut finden, das sollte man bleiben lassen. Wenn dagegen Motivation und Eigenverantwortung da sind, dann sind das schon mal optimale Voraussetzungen und ein fast sicheres Erfolgsrezept.

Sie selbst waren auch immer wieder auf Evaluierungsmissionen. Gibt es ein Projekt, das Ihnen besonders in Erinnerung geblieben ist?
Da gibt eine ganze Reihe. Ein Wasserwerk kann auch faszinieren, aber besonders beeindruckend sind meist Projekte im Gesundheitssektor, weil sie da die unmittelbare Bedeutung für die Menschen sehen. Etwa in Lesotho, wo wir ein Projekt unterstützt haben, HIV-Infizierten neue antiretrovirale Medikamente zu geben, die standardisierter und deshalb auch nicht mehr so teuer waren. Dieses Bild, als die Menschen auf Eseln aus den Bergen zur Gesundheitsstation kamen, wo ihnen geholfen werden konnte, das habe ich nicht vergessen.

Was bringt Entwicklungshilfe eigentlich den Geberländern?
Auch wenn für Deutschland gilt, dass das Interesse der Partnerländer im Vordergrund stehen sollte, geht es nicht nur um Altruismus. Das dürfte spätestens mit den großen Flüchtlingsbewegungen der vergangenen Jahre klar geworden sein. Es betrifft uns unmittelbar, wenn Menschen in ihrer Heimat keine Perspektive mehr sehen und sich auf den Weg machen. Aber ich wäre besorgt, wenn Entwicklungszusammenarbeit nur unter dem Aspekt der Bekämpfung der Fluchtursachen gesehen würde. Mit der Erwartung, überall auf der Welt lebenswerte Verhältnisse zu schaffen, würden wir Entwicklungszusammenarbeit völlig überfordern. Das schaffen wir nur, wenn alle Politikbereiche, die Wirtschaft und die Zivilgesellschaft zusammenwirken.

Interview: Tobias Schwab

Die FR-Serie „Du gehörst zu mir“

Wer gehört zu wem? Was hält in Deutschland, in Europa die Gesellschaft zusammen? Was lässt sich tun, um Spaltungen zu überwinden? Fragen, die sich in diesem Jahr mit besonderer Dringlichkeit stellen: Das Grundgesetz wurde am 8. Mai 70 Jahre alt, am 23. Mai 1949 wurde es verkündet und trat zwei Tage später in Kraft.

Am 26. Mai haben Europas Bürgerinnen und Bürger ein neues Parlament gewählt – und im November feiert Deutschland  den 30. Jahrestag des Mauerfalls. Mit all dem befasst sich unsere Serie „Du gehörst zu mir“ seit dem 4. Mai.

Das Serien-Thema wird in den Sommermonaten von allen FR-Ressorts mit jeweils eigenen Schwerpunkten bearbeitet. Die Wirtschaftsredaktion beschäftigt sich mit der Frage, wie den Spaltungstendenzen, die vom derzeitigen Wirtschaftssystem ausgehen, begegnet werden kann.

In der nächsten Folge beschäftigen wir uns mit Partnerschaften. FR-Redakteurin Antje Mathez hat sich das deutsche Sozialversicherungssystem angeschaut und festgestellt, dass unverheiratete Paare gegenüber verheirateten stark benachteiligt werden. FR-Redakteur Daniel Baumann beschreibt in seinem Text, wie die heutige Partnersuche dazu führt, dass die Gesellschaft ungleicher wird.

Als PDF-Download bekommen Sie alle Sonderseiten unter FR.de/zumir.

Das könnte Sie auch interessieren

Kommentare