Regionaltangente West

Auf tönernen Füßen

Bahn-Experte Georg Speck ist überzeugt: Die Planung für den Bau der Regional-Stadtbahnlinie in Rhein-Main ist rechtlich heikel. Im Gastbeitrag erklärt er, warum.

Von Georg Speck

Was haben Regionaltangente West und Dieselfahrverbot gemeinsam?

Um es gleich vorweg zu nehmen: In beiden Fällen ignorierte die Politik eine seit längerem geänderte Rechtslage. Der Unterschied besteht darin, dass zu ersterem die Gerichte gesprochen haben, zu letzterem steht es wohl noch bevor. Die Regionaltangente West (RTW) ist eine Bahn, die westlich über Höchst tangential an der Frankfurter Kernstadt vorbei führt. Deren Neubauabschnitte sollen auf der Grundlage eines über 20 Jahre alten und fragwürdigen Systemvergleichs als Stadtbahn nach dem dafür geltenden Personenbeförderungsgesetz gebaut werden. Mitbenutzte Eisenbahnstrecken und Bahnhöfe der DB AG sollen hingegen als Eisenbahn nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz ausgebaut und befahren werden. Teils ist eine Umwidmung von einer Eisenbahn in eine Stadtbahn mit anschließendem Ausbau als Stadtbahn vorgesehen. Die speziellen Fahrzeuge müssen sowohl als Eisenbahn- als auch als Stadtbahnfahrzeuge zugelassen werden. Das hört sich zunächst innovativ an, und die regionale Politik fährt entsprechend darauf ab. Doch so einfach ist es nicht.

Zunächst ist festzustellen, dass es nicht gleichgültig ist, für welchen Zweck eine Bahn gebaut wird. Stadtbahnen müssen wie Straßenbahnen dem Orts- oder Nachbarschaftsverkehr dienen. Für Eisenbahnen gibt es keine verkehrliche Einschränkung. Eine unmittelbar nachbarschaftliche Verkehrsbedienung ist für eine Stadtbahn zwar nicht zwingend, doch muss sie die entsprechenden verkehrlichen Eigenschaften aufweisen, d,h. enger Takt, überwiegend Ortstarife, Erschließung zusammenhängend bebauter Ortsbereiche. Das trifft auf die RTW mehrheitlich nicht zu. Sie dient – wie der Name schon sagt – dem Regionalverkehr zwischen neun eigenständigen Kommunen. Dieser Verkehr obliegt grundsätzlich und im Rhein-Main-Gebiet auch traditionell der Eisenbahn. Es bedarf also zwingend einer nachvollziehbaren und rechtlich begründeten Zuordnung der dafür zuständigen staatlichen Stellen. Der RMV und die berührten Kommunen sind es nicht. Wenn – wie hier - eine Einstufung als Eisenbahn in Betracht kommt, wäre es das Bundesverkehrsministerium im Benehmen mit der Landesregierung. Die spezifischen Kosten des Aus- und Neubaus sind kein zulässiges Kriterium für die Zuordnung, genauso wenig wie die Frage was neu gebaut und was vom Bestand mitgenutzt wird.

Die staatliche Zuständigkeit für die Infrastruktur neuer Bahnen differiert je nachdem ob es sich um eine Eisenbahn oder eine Stadtbahn handelt. Für Eisenbahnen ist der Bund zuständig, für Stadtbahnen sind es die Kommunen. Das gilt auch für die Finanzierung und ergibt sich aus dem Grundgesetz. In Artikel 87e ist die Zuständigkeit des Bundes für die Gewährleistung eines am Allgemeinwohl auszurichtenden Aus- und Neubau der Eisenbahninfrastruktur verankert. Die Infrastruktur für den Schienenpersonennahverkehr zählt mit dazu, auch bereits die Planung. Dazu hat sich der Bund seiner DB AG zu bedienen. Den Ländern und damit in Hessen der RMV obliegt nur die Bestellung der Züge auf der Eisenbahninfrastruktur.

Nach Artikel 30 des Grundgesetzes ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben nur Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Das ist für Strecken und Bahnhöfe der DB AG nicht der Fall. Wenn das Grundgesetz also für eine Aufgabe den Bund für zuständig erklärt, ist die Betätigung anderer Gebietskörperschaften auf diesem Feld unzulässig. Der Bund darf die Betätigung anderer auch nicht erlauben. Damit ist nicht nur der Bau von Eisenbahninfrastruktur der DB AG angesprochen, sondern auch deren Finanzierung. Denn Artikel 104a des Grundgesetzes bestimmt, dass der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Auch das ist nicht der Fall. Nur wenn bei einem Bahnprojekt über einen kollateralen, üblichen Nutzen auch wesentliche kommunale Aufgaben miterledigt werden, ist eine kommunale Beteiligung möglich. Das Verbot der Mitfinanzierung gilt auch für Gesellschaften des Landes und der Kommunen, z.B. für Fraport bei der Anbindung des neuen Terminals 3, weil andernfalls die grundgesetzlichen Schranken allzu leicht umgangen werden könnten. Lediglich der umgekehrte Weg ist möglich. Der Bund darf die Infrastruktur des ÖPNV im Zuständigkeitsbereich der Kommunen mitfinanzieren, was er auch tut.

Es ist weiter nicht zulässig, dass bestehende und gut genutzte Eisenbahnstrecken der DB AG – wie die Strecke von Höchst nach Bad Soden - nach kommunalem Gusto umgewidmet werden. Dem stehen die strengen Vorschriften zur Stilllegung und zur Freistellung von Eisenbahninfrastruktur in den Paragrafen 11 und 23 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes entgegen. Sie bedürfen einer speziell begründeten Antragstellung besonders bezeichneter Antragsteller und können auch durch ein Planfeststellungsverfahren beim Regierungspräsidium Darmstadt nicht ausgehebelt werden.

Diese rigorose Rechtslage wurde in der Bahnreform 1993/1994 und in der Finanzreform geschaffen. Bis dahin hatte die Deutsche Bundesbahn den Bau- und Ausbau von S-Bahnsystemen nur dann in Angriff genommen, wenn ihr unter Berücksichtigung von Bundeszuschüssen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz keine ungedeckten Folgekosten entstanden. Mit anderen Worten, Länder und Kommunen mussten die Gegenfinanzierung übernehmen. Die Länder setzten jedoch die klare und volle Bundeszuständigkeit für die Eisenbahninfrastruktur der DB AG noch kurz vor der Verabschiedung der Grundgesetzänderung gegen den Willen des Bundes durch. Im Gegenzug erhielten sie den jährlichen Ausgleichsbetrag für die künftige Gestaltung der Nahverkehrsangebote nicht in der geforderten Höhe. Die Finanzreform führte dann zu einer stärkeren Entflechtung der Finanzierung von Bundes- und Landesaufgaben. Gemeinschaftsaufgaben müssen im Grundgesetz selbst benannt sein. Die Infrastruktur für den Schienenpersonennahverkehr zählt nicht dazu.

Viele Planer und Verkehrspolitiker besonders auf der Gemeindeebene scheinen das nicht mitbekommen zu haben. Vielleicht spielte auch die Befürchtung mit, dass der Bund einen höheren direkten Aufwand bei seiner Infrastruktur bei den Fördermitteln des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes wieder abziehen würde. Auch der Bund hat es ignoriert, zumal er durch die Mitfinanzierung entlastet wurde und die Regelung sowieso nicht wollte. Übergangsregelungen für laufende Projekte wurden in der Hektik der umfassenden Gesetzgebung dazu anscheinend vergessen. Jedenfalls wird weiter viel Landes- und Kommunalgeld für Anlagen der DB AG ausgegeben, z.B. für die Schaffung der Barrierefreiheit in Bahnhöfen. Der Ausbau ist zwar nötig, aber nicht auf Kosten der Kommunen. Daran ändern auch ergänzend gewährte Bundes- und Landeszuschüsse nichts. Und ein Interesse an einer sauberen Klärung der Rechtslage – wozu Amtsträger beim Einsatz öffentlicher Mittel verpflichtet wären - ist leider nicht feststellbar. Die Verwaltungen sind auch nicht befugt, den Gesetzgeber zu korrigieren. Das preußische Kleinbahngesetz, das den Bau einfacher Bahnen unter Landeshoheit zugelassen hätte, wurde in den 1960er Jahren mit dem Erlass neuer Landeseisenbahngesetze aufgehoben. Vorhandene Kleinbahnen, z.B. die Strecke nach Königstein, wurden den vollwertigen Eisenbahnen zugeordnet.

Zurück zur RTW: Sie erfüllt Aufgaben, deren Art bisher von der Eisenbahn, insbesondere der S-Bahn, wahrgenommen wird. Eine Entlastung der S-Bahnstrecken einschließlich des Hauptbahnhofs ist keine kommunale Aufgabe. Genauso wenig die Entlastung der zum Flughafen führenden Bundesautobahnen und Bundesstraßen. Die Notwendigkeit einer Änderung bisheriger Verantwortlichkeiten ist nicht erkennbar. Hier wäre also der Bund gefordert. Die aktuellen Forderungen nach einem Schienenring um Frankfurt zeigen, wohin der Hase läuft. Abgesehen davon, dass es dafür noch kein Konzept zu geben scheint, das mit der RTW kompatibel wäre, zeichnet sich eine weitere hohe Belastung von Land und Kommunen bei drängenden anderen und pflichtigen kommunalen Aufgaben, z.B. bei der Wohnungsversorgung oder im Bildungsbereich ab. Bereits jetzt trägt Frankfurt entsprechend dem prognostizierten Anteil der Ein- und Aussteiger rd. die Hälfte der Planungskosten von mittlerweile fast 70 Mio. Euro. Der Haushalt 2018 der Stadt weist für Wohnen hingegen nur rd. 8 Mio. Euro aus.

Deshalb sollte auch nicht nach juristischen Winkelzügen gesucht werden, das Projekt doch noch wie derzeit geplant durchzusetzen. Es ist vielmehr an der Zeit, dass sich die Ebene der Landesregierung in den betroffenen Ressorts Verkehr, Inneres und Finanzen mit dieser Grundsatzfrage beschäftigt und zusammen mit dem Bund zu einer rechtssicheren Lösung und zu einem angemessenen finanziellen Ausgleich finden. Am besten bevor wieder die Gerichte auf den Weg der Tugend zwingen müssen. Natürlich steht alles unter dem Vorbehalt, dass die RTW unter den aktuellen Rahmenbedingungen überhaupt noch realisierungswürdig ist. Aber das steht auf einem anderen Blatt.

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