Syrien: Bidens Untätigkeit birgt die Gefahr, Assad – und seine Verbrechen – zu normalisieren
Die Welt nimmt den syrischen Präsidenten Bashar al-Assad allmählich wieder in ihre Gemeinschaft auf. Ein Gastbeitrag von Foreign Policy.
Damaskus - Von der Vergasung schlafender Städte und der Bombardierung von Krankenhäusern, Schulen und Bäckereien bis hin zu jahrelangen Belagerungen und dem Einsatz von Krematorien, um den Massenmord an Gefangenen zu verschleiern, hat das Regime des syrischen Präsidenten Bashar al-Assad bei seinem brutalen Streben nach Machterhalt in den letzten zehn Jahren nichts ausgelassen.
Als Männer, Frauen und Kinder im Frühjahr 2011 auf die Straße gingen, um politische Reformen zu fordern – viele von ihnen hielten als Zeichen des Friedens Rosen in die Luft –, bezeichnete Assad sie als „Bazillen“. Zehn Jahre später sind mindestens eine halbe Million Syrer tot, weitere 100.000 Menschen sind verschwunden, und mehr als die Hälfte der Bevölkerung ist weiterhin auf der Flucht. Gegen Assads Regime liegen mehr strafrechtlich verwertbare Beweise für Kriegsverbrechen vor als in Nürnberg gegen die Nazis.
Weltgemeinschaft scheint Asssad wieder aufzunehmen
Doch trotz der ungeheuerlichen Verbrechen seines Regimes sitzt Assad heute so bequem in Damaskus wie seit 2011 nicht mehr. Erschöpft und oft desinteressiert verfolgt die internationale Gemeinschaft keine erkennbaren Maßnahmen, um die anhaltende Krise in Syrien zu lösen, geschweige denn irgendeine Art von Gerechtigkeit oder Rechenschaftspflicht einzufordern. Tatsächlich scheint die Welt Assad allmählich wieder in die Weltgemeinschaft aufzunehmen – und damit dazu beizutragen, die von seinem Regime begangenen Gräueltaten zu normalisieren. Der syrische Außenminister Faisal Mekdad räumte eben dies am 7. Oktober ein, als er behauptete, die „Erfolge“ des syrischen „Krieges gegen den Terrorismus“ seien genau der Grund, warum sich die „internationale politische Stimmung“ in letzter Zeit gegenüber Syrien verändert habe.
So hat Interpol Anfang Oktober Syrien wieder in sein Netzwerk aufgenommen und damit dem Assad-Regime erstmals seit 2011 die Möglichkeit gegeben, internationale Haftbefehle (so genannte Red Notices) auszustellen, wodurch Hunderttausende syrische Flüchtlinge im Ausland in potenzielle Gefahr geraten. Dass ein Regime, das derzeit für reinen milliardenschweren grenzüberschreitenden Drogenhandel verantwortlich ist, nach einem Jahrzehnt der Kriegsverbrechen solche Rechte zugestanden werden, ist ein erschütterndes Armutszeugnis für den moralischen Charakter dieser Institution.
Das Gleiche gilt für die Entscheidung der Weltgesundheitsorganisation im Mai, Syrien einen Sitz in ihrem Exekutivrat zuzuweisen, obwohl das Regime unter anderem nachweislich Krankenhäuser bombardiert, tödliche Belagerungen verhängt und Hilfslieferungen behindert.
Die USA unter Joe Biden halten die Tür für Assad offen
Selbst die Regierung von US-Präsident Joe Biden hält sich gegenüber Syrien weitgehend zurück. Auch wenn die Regierung Biden Assad nicht mit offenen Armen empfängt, so hat sie doch eindeutig die Tür für andere offen gelassen, dies zu tun – wodurch internationale Normen niedergeschmettert werden und der berüchtigtste Kriegsverbrecher des 21. Jahrhunderts mit einer Reinkarnation belohnt wird. Ein Regierungsvertreter, der sich anonym äußerte, gab sogar zu, dass die Regierung Biden nichts unternehmen werde, um die Wiederaufnahme der Beziehungen zwischen den US-Verbündeten und dem Assad-Regime zu verhindern oder rückgängig zu machen.
Obwohl niemand erwartet hatte, dass die Regierung Biden Syrien ganz oben auf ihre außenpolitische Agenda setzen würde, hatte ihre doppelte Betonung der Menschenrechte und der Notwendigkeit einer „unnachgiebigen Diplomatie“ anstelle eines endlosen Krieges die Hoffnung geweckt, dass Syrien eine Gelegenheit für diplomatisches Handeln bieten könnte.
Bislang sind die einzigen erkennbaren Komponenten der Syrien-Politik der Biden-Regierung die Sicherstellung humanitärer Hilfe und die Bekämpfung des Islamischen Staates. Dies sind zweifellos wichtige Handlungsfelder, und die US-Diplomatie hat im Juli maßgeblich dazu beigetragen, dass die Hilfslieferungen in den Nordwesten Syriens fortgesetzt werden konnten. Doch die Bereitstellung von Hilfe und die Bekämpfung des Terrorismus sind lediglich Pflaster, die die Symptome der Syrien-Krise behandeln, während die Ursachen – vor allem die brutale Herrschaft Assads – weiter bestehen bleiben.
USA: Kein Sonderbeauftragter für Syrien
Trotz beträchtlichen Drucks seitens des Kongresses und anderer Interessengruppen hat die Regierung keinen hochrangigen Sonderbeauftragten für Syrien ernannt. Stattdessen entschied sie sich im September dafür, diese Rolle ganz abzuschaffen und sie in die umfassenderen regionalen Zuständigkeiten des neuen stellvertretenden Staatssekretärs für Angelegenheiten des Nahen Ostens, Ethan Goldrich, einzubinden.
Auf dem Papier setzen sich die Vereinigten Staaten weiterhin für eine politische Lösung im Einklang mit der Resolution 2254 des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2015 ein, in der ein landesweiter Waffenstillstand und von Syrien geführte, von den Vereinten Nationen vermittelte Verhandlungen über eine politische Lösung gefordert werden, die ein „glaubhaftes, alle Seiten einschließendes und säkulares Regierungssystem“, die Ausarbeitung einer neuen Verfassung und die Einberufung freier und fairer nationaler Wahlen unter Aufsicht der Vereinten Nationen zur Folge haben. Aber ohne einen ernsthaften diplomatischen Vorstoß der USA wird dies einfach nicht geschehen.
USA müssen eine maßgebliche Rolle übernehmen
Die Diplomatie bei den Vereinten Nationen geht weiter, aber es ist ein offenes Geheimnis, dass der UN-Sondergesandte für Syrien, der gefeierte norwegische Diplomat Geir Pedersen, in seiner Mission praktisch machtlos ist, wenn die Vereinigten Staaten nicht eine maßgebliche Rolle übernehmen. Ohne die offensive Einmischung der USA werden Pedersens unermüdliche Bemühungen, auch nur den Anschein eines Fortschritts durch das syrische Verfassungskomitee zu erreichen, das von den Vereinten Nationen eingesetzt wurde, um einen „von Syrien selbst gesteuerten“ Prozess zur Aushandlung einer neuen nationalen Verfassung zu ermöglichen, das Einzige sein, was man erwarten kann, und das ist nicht einmal ein Pflaster.
Die Verbündeten der Vereinigten Staaten haben das Fehlen einer erkennbaren und ganzheitlichen Strategie der USA unterschiedlich interpretiert. In Europa hat dies zu einer ähnlichen Distanzierung von der Syrien-Politik geführt, die zum Teil auf Ermüdung, aber auch auf Resignation zurückzuführen ist, sodass die europäischen Regierungen ohne eine konsequente Rolle der USA wenig Interesse daran haben, sich für das ansonsten Unerreichbare einzusetzen. Vor einigen Monaten warteten europäische Regierungsvertreter sehnsüchtig auf die Ergebnisse der viel gepriesenen Überprüfung der Syrien-Politik seitens der Biden-Regierung. Mittlerweile betrachten die US-Verbündeten in Europa die angeblich immer noch laufende Überprüfung mit spöttischem, wenn auch verärgertem, Gelächter.
Notwendigkeit einer politischen Lösung in Syrien
Bei den Regierungen im Nahen Osten war die Reaktion anders. Als die Regierung Biden im Januar ihr Amt antrat, wurde die Resolution 2254, die Notwendigkeit einer politischen Lösung und die Forderung der USA nach einem Kurswechsel des syrischen Regimes (im Gegensatz zu einem Regimewechsel) als Bedingung für die Wiederaufnahme der diplomatischen Beziehungen oder den wirtschaftlichen Wiederaufbau von der Region weitgehend unterstützt. Die Vereinigten Arabischen Emirate hatten zu diesem Zeitpunkt bereits begonnen, ihr Engagement gegenüber dem syrischen Regime allmählich zu verstärken, doch war es kaum mehr als Rhetorik.
Als der jordanische König Abdullah II. im Juli Washington besuchte, hatte er jedoch angesichts des die Lage verschlechternden US-Rückzugs aus Afghanistan eine neue Idee für den Umgang mit Syrien im Gepäck: Wenn man wirklich einen Kurswechsel des Assad-Regimes erreichen wolle, so Abdullah, müsse man definieren, was dies bedeute, und einen „Schritt-für-Schritt“-Prozess mit Tests und vertrauensbildenden Maßnahmen mit dem Regime einleiten, um dessen Bereitschaft zu konstruktivem Handeln festzustellen.
Er schlug vor, eine Task Force gleichgesinnter Staaten einzurichten, die die regionalen Regierungen mit Europa und den Vereinigten Staaten zusammenbringt, um die effektivste Vorgehensweise zu ermitteln. Dem Vernehmen nach wurde der König mit der üblichen Bekräftigung der US-Unterstützung für die Resolution 2254 empfangen, aber nicht mit einer ausdrücklichen Ablehnung einer regionalen, schrittweisen Wiederaufnahme der Beziehungen zu Damaskus.
Verzicht auf US-Sanktionen gegen das Assad-Regime
In den darauffolgenden Wochen haben sich dramatische Veränderungen ergeben. Es wurde eine multilaterale Vereinbarung zur Wiederaufnahme und Ausweitung des Projekts der Arabischen Gaspipeline (die von 2008 bis 2010 kurzzeitig in Betrieb war) geschlossen, um ägyptisches Erdgas über jordanisches und syrisches Gebiet in den Libanon zu leiten. Wie aus gut unterrichteten Kreisen verlautet, spielte die US-Botschaft in Beirut eine Schlüsselrolle dabei, dem Fortgang der Verhandlungen den nötigen Spielraum zu verschaffen, indem sie die Parteien ermutigte, weiterzuverhandeln und einen faktischen Verzicht auf US-Sanktionen gegen das Assad-Regime im Rahmen des Caesar Syria Civilian Protection Act signalisierte, die das Abkommen ansonsten hätten verhindern können.
Seit dem Bekanntwerden des Gasgeschäfts hat Jordanien etliche syrische Regierungsvertreter empfangen – die Minister für Energie, Verkehr, Wasserressourcen, Landwirtschaft und Agrarreform, Wirtschaft und Handel, Industrie und sogar den international sanktionierten Verteidigungsminister Ali Ayoub. Am 3. Oktober führte Abdullah sogar ein Telefongespräch mit Assad.
Nach Angaben des jordanischen Königshofs sprachen sie dabei über die Beziehungen zwischen ihren „brüderlichen Ländern und Möglichkeiten, die Zusammenarbeit zu verbessern“.
Algerien entschlossen, Syrien in die Arabische Liga aufzunehmen
Inmitten der diplomatischen Bemühungen Jordaniens nahm der syrische Außenminister Faisal Mekdad (der derzeit vom Vereinigten Königreich und der Europäischen Union mit Sanktionen belegt ist) an der UN-Generalversammlung im September in New York teil und wurde von sieben Delegationen auf Ministerebene aus dem Nahen Osten aufgesucht, so viele wie nie zuvor. Unterdessen bekräftigte Algerien seine Entschlossenheit, Syrien rechtzeitig vor dem nächsten arabischen Gipfel in Algerien im weiteren Jahresverlauf 2021 wieder in die Arabische Liga aufzunehmen.
Auch die Vereinigten Arabischen Emirate erneuerten ihr wirtschaftsorientiertes Engagement mit Damaskus: Sie luden Syrien zur Teilnahme an der Dubai Expo im Oktober ein und räumten Ministertreffen mit dem syrischen Wirtschafts- und Handelsminister ein, bei denen die Aussichten für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Investitionen erörtert wurden und Regierungsvertreter der VAE ihren Wunsch nach einer Rückkehr Syriens zu seinem Status von vor 2011 erklärten. Es wurden auch Pläne zur Wiedereinsetzung des „Rates der Geschäftsleute“ zwischen Syrien und den VAE geschmiedet. Die Vereinigten Arabischen Emirate beglückwünschten der syrischen „Führung und dem syrischen Volk“ am 5. Oktober sogar öffentlich zur Rolle des Landes im „Oktober-Befreiungskrieg“ – auch bekannt als arabisch-israelischer Krieg von 1973 oder Jom-Kippur-Krieg, der keineswegs als Erfolg für die arabische Seite bezeichnet werden konnte.
Biden-Regierung unbeeindruckt von den Entwicklungen
Während diese Schritte insbesondere durch regionale Dynamiken und Entscheidungen vorangetrieben werden, scheint die Biden-Regierung davon unbeeindruckt zu sein, obwohl sie sich nachteilig auf die erklärte Unterstützung der Vereinigten Staaten für das weltweit einzige Leitmandat für die Syrien-Politik auswirken: Resolution 2254. Obwohl die Regierung darauf besteht, dass sie der Resolution 2254 und den zahlreichen damit verbundenen Grundsätzen treu bleibt, und das Außenministerium weiterhin erklärt, dass die Vereinigten Staaten ihre diplomatischen Beziehungen zum Assad-Regime weder normalisieren noch vertiefen werden, lässt die Bereitschaft Washingtons, sich dem zu widersetzen oder seine regionalen Verbündeten daran zu hindern, deutlich nach.
Nehmen Sie nur ein Beispiel: die Entscheidung, die Sanktionen im Rahmen des Caesar Act im Wesentlichen aufzuheben, damit der Deal mit der arabischen Gaspipeline zustande kommt. Der Caesar Act – offiziell das Gesetz zum Schutz der syrischen Zivilbevölkerung von 2019 – wurde nach dem Fotografen der syrischen Militärpolizei benannt, der mit dem Decknamen „Caesar“ bezeichnet wurde und 2013 übergelaufen war, als er mehr als 53.000 Fotos außer Landes schmuggelte, die neben anderen Horrorszenarien Bilder von Gefangenen zeigten, die in Gefängnissen des syrischen Regimes brutal ausgehungert und zu Tode gefoltert wurden.
Das Gesetz sollte das Ziel der Rechenschaftspflicht stärken, die Zivilbevölkerung schützen, aber auch ausländische Investitionen in das vom Regime beherrschte Syrien und damit die Normalisierung von Assad verhindern.
Doch hat die Regierung Biden trotz ihrer selbsternannten menschenrechtsorientierten außenpolitischen Agenda nach zehn Monaten noch keinen Gebrauch davon gemacht. Schlimmer noch, der Caesar Act könnte außer Kraft gesetzt werden, um Entwicklungen zu ermöglichen, die die Normalisierung von Assad unterstützen.
USA: Doppelgesichtige Herangehensweise an Syrien
Die weitgehend unbeteiligte Strategie der Biden-Regierung oder, vielleicht noch unverblümter, ihre doppelgesichtige Herangehensweise an Syrien (die Abneigung gegen Assad, aber die Weigerung, dessen Normalisierung zu verhindern, und mitunter die Unterstützung dieser Normalisierung) scheint Teil einer umfassenderen Philosophie zu sein, die ich als „delegierte Stabilisierung“ im Nahen Osten bezeichne, bei der den Ländern in der Region stillschweigend die Erlaubnis erteilt wird, akute regionale Probleme mit minimaler Beteiligung der USA selbst zu lösen.
Auch wenn die Ergebnisse oft unangenehm sein mögen, ermöglicht dieser Ansatz der Regierung Biden theoretisch, sich auf Themen zu konzentrieren, die sie für wichtiger hält, wie den Wettbewerb mit China.
Verbündete der USA stellen ihre eigenen Interessen gegenüber Syrien in den Vordergrund
Die Theorie lässt sich jedoch nicht immer gut in die Realität umsetzen. Das Übertünchen der tief verwurzelten Ursachen der Syrien-Krise und das Zulassen, dass die Verbündeten der USA in der Region ihre eigenen unmittelbaren, selbst wahrgenommenen Interessen gegenüber Syrien in den Vordergrund stellen, wird nicht zu Stabilität führen. Auf dem derzeitigen Kurs und mit Assad an der Spitze eines kaputten, zutiefst korrupten Staates und einer zerrütteten Wirtschaft ist Syrien nichts als Elend beschieden. Die Zukunft sieht nur für das Assad-Regime, kriminelle Netzwerke und Terrororganisationen rosig aus.
Noch schlimmer ist, dass die Wiederaufnahme der Gespräche mit dem Assad-Regime in der Region eine bedrohliche neue Realität für die Millionen von Syrern darstellt, die als Flüchtlinge in den Nachbarländern leben. Berichte über die Verhaftung syrischer Journalisten durch den jordanischen Geheimdienst in Amman, Jordanien, und die Androhung ihrer Abschiebung wegen kritischer Berichterstattung über das syrische Regime sind ein sehr beunruhigendes Zeichen für die Zukunft.
Nachhaltigkeit der Handlungen der USA in Syrien fraglich
Bis jetzt hat die Regierung Biden in ihren beiden Schwerpunktbereichen der Syrien-Politik vortrefflich gehandelt: Zugang zu humanitärer Hilfe und Bekämpfung des Islamischen Staates. Die Nachhaltigkeit beider Handlungsfelder wird jedoch zunehmend infrage gestellt, solange eine umfassendere, ganzheitlichere Strategie fehlt. Da sich die Staaten der Region in einem noch nie dagewesenen Tempo wieder mit Assads Regime verbünden, wird die Wahrscheinlichkeit, dass Russland bereit ist, den grenzüberschreitenden Zugang nach Nordsyrien zu gestatten, mit Sicherheit sinken.
Und obwohl die US-Regierung sehr deutlich gemacht hat, dass sie nicht die Absicht hegt ,ihre Truppen aus dem Nordosten Syriens zurückzuziehen, stellt die zunehmende wirtschaftliche Misere der „autonomen Verwaltung“ der Syrischen Demokratischen Kräfte (SDF) die Nachhaltigkeit der Truppenstationierung ebenfalls infrage. Wie ich aus gut unterrichteten Quellen erfahren habe, könnte die autonome Verwaltung aufgrund ihrer aufgeblähten Bürokratie und ihrer Abhängigkeit vom massiv abgewerteten syrischen Pfund innerhalb eines Jahres bankrott gehen. Unter diesem Druck könnten die SDF schließlich nachgeben und einen Deal mit Damaskus eingehen müssen – einen Deal, der unter weniger ungünstigen Umständen 2018 und 2019 einer Kapitulation gleichkam. Kurzum, das derzeitige Vorgehen der USA in Syrien bewegt sich bereits auf dünnem Eis.
Der einzige wirkliche Gewinner ist Assad
Zwar könnte Jordanien durch die Wiederaufnahme der Beziehungen zu Assad einen kleinen Zufluss an Handelseinnahmen erzielen, doch wird dieser mit Sicherheit nur von kurzer Dauer sein und weder den Süden Syriens stabilisieren noch die schwächelnde jordanische Wirtschaft wiederbeleben. Vor allem aber wird es den mehr als eine Million syrischen Flüchtlingen in Jordanien nicht das Vertrauen geben, nach Syrien zurückzukehren. Das Gleiche gilt für andere Länder in der Region, die ihr Engagement gegenüber dem syrischen Regime verstärken: Ihre jeweiligen diplomatischen, geopolitischen und finanziellen Bestrebungen sind mit hoher Wahrscheinlichkeit zum Scheitern verurteilt. Der einzige wirkliche Gewinner ist hier Assad.
Wenn Jordanien und andere Länder der Region ein schrittweises Vorgehen in Bezug auf Syrien ins Auge fassen, sollten die Vereinigten Staaten Teil dieser Gleichung sein und deutlich machen, dass ein solcher Prozess in beide Richtungen gehen sollte. Wenn die Regierung Biden weiterhin an ihren öffentlichen Positionen festhält, dann müssen ihren Worten auch klare und endgültige Taten folgen. Bislang scheint Assad die Wiederaufnahme der Beziehungen, die Aussicht auf Investitionen und die diplomatische Normalisierung zu begrüßen, bietet aber keinerlei Gegenleistung an. Das Schweigen Washingtons und der europäischen Hauptstädte zu diesen Entwicklungen ist erschreckend.
Von Charles Lister
Charles Lister ist Senior Fellow und Leiter der Programme für Syrien, Terrorismusbekämpfung und Extremismus am Middle East Institute.
Dieser Artikel war zuerst am 8. Oktober 2021 in englischer Sprache im Magazin „ForeignPolicy.com“ erschienen – im Zuge einer Kooperation steht er nun in Übersetzung auch den Leser:innen von fr.de zur Verfügung.
