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Indische Bauern tragen ihre Auberginen zum Markt. Importe des Gemüses aus anderen Weltgegenden würde ihre Existenz zerstören.
Indische Bauern tragen ihre Auberginen zum Markt. Importe des Gemüses aus anderen Weltgegenden würde ihre Existenz zerstören. © ap

Der Welthandel ist ungerecht. Und die WTO findet bislang keinen Weg, das zu ändern, weil sie die Landwirtschaft nur als Geldmaschine ansieht. / Von Wolfgang Sachs und Tilman Santarius

Von Wolfgang Sachs und Tilman Santarius

Die Verhandlungen um eine Agrarordnung sind von einer verkürzten Wahrnehmung geprägt. Sie sehen in der Landwirtschaft weitgehend eine Geldmaschine, die Wachstum ankurbelt und Devisen einbringt. Die Rolle der Landwirtschaft geht aber weit über das hinaus, was in nackten Zahlen auf dem Papier steht; sie ist nichts weniger als das Rückgrat des Lebens auf dem Land, so wie sie auch untrennbarer Bestandteil der Biosphäre ist. Werden diese Zusammenhänge systematisch außer Acht gelassen, führt die Handelspolitik zu Fehlentscheidungen. (?)

Die Vorschläge zur Lösung des Problems gründen auf der Vorstellung, dass die Sorge um die Menschenwürde und die Unversehrtheit der Biosphäre in die Architektur der Handelsregeln mit eingehen müssen. Es ist Ausdruck struktureller Verantwortungslosigkeit, wenn die WTO ihre Zuständigkeit allein auf Handelsfragen begrenzt und nationale Regierungen auffordert, sich um soziale und ökologische Themen zu kümmern, während sie gleichzeitig durch ihre Deregulierungspolitik deren Autorität immer mehr einschränkt.

Die Länder brauchen Spielraum, um ihre Binnenmärkte zu schützen

Die erste Regel heißt: Den Spielraum nationaler Politik erweitern. Nachdem die nationale Politik jahrzehntelang Kompetenzen abzugeben hatte, müssen nationale Regierungen und Gemeinwesen wieder das Recht bekommen, Handelsströme gemäß ihren kollektiven Präferenzen zu beeinflussen. Vor allem muss es ihnen wieder gestattet sein, die Einfuhr von Waren, Dienstleistungen und Investitionen zu steuern.

Da die Landwirtschaft für die meisten Menschen in den Entwicklungsländern die Haupteinkommensquelle ist, muss Importliberalisierung zurückgestellt werden, wenn Existenzgrundlagenund die Nahrungsmittelsicherheit im Inland auf dem Spiel stehen. Deshalb brauchen Länder im Rahmen internationaler Handelsregeln Spielraum, um ihren Binnenmarkt durch eine gezielte Importpolitik aus Zöllen, Quoten sowie preis- und mengenabhängigen Schutzmaßnahmen vor einer Importflut zu schützen.

Kompetenzen brauchen die Länder auch, um zum Beispiel auf den Zufluss von Auslandsinvestitionen einzuwirken, auf die Aktivitäten transnationaler Unternehmen Einfluss zu nehmen, die inländische Produktion an strenge Lebensmittelsicherheitsvorschriften oder Umweltauflagen zu binden oder Unterstützungsprogramme für eine gesunde ländliche Wirtschaft aufzulegen. Wenn sich Politik und Gesellschaft von Handelsinteressen treiben lassen, dient das weder der Bewahrung von Gemeingütern noch lässt es sich mit dem Prinzip der demokratischen Souveränität vereinbaren. "Handelshemmnisse" sind willkommen, solange sie das Gemeinwohl im Blick haben.

Zweitens kann Landwirtschaft - in der Bereitstellung privaten Wohlstands und öffentlichen Wohls - nur erfolgreich sein, wenn die zweite Regel gilt: In Multifunktionalität investieren. Um die ökologische und soziale Multifunktionalität sicherzustellen, ist die Landwirtschaft nämlich auf Unterstützung angewiesen. Deshalb ist es irreführend, die Abschaffung sämtlicher inländischer Stützungsmaßnahmen zu fordern. Thematisiert werden muss vielmehr die angemessene Höhe und Zusammensetzung der Investitions- und Regulierungsmaßnahmen in der Agrarwirtschaft und nicht die völlige Abschaffung staatlicher Interventionen.

Unterstützung kann institutioneller oder finanzieller Art sein. Institutionelle Hilfen umfassen Steuerpolitik, Bereitstellung von Know-how, Infrastrukturmaßnahmen und Forschungsförderung - allesamt Maßnahmen, die bei der Umstellung auf nachhaltige Landwirtschaft eine Schlüsselrolle spielen. Finanzhilfen dagegen schließen gegebenenfalls auch Zahlungen an Bauern mit ein, jedoch unter strengen Voraussetzungen. Gemäß dem Prinzip extraterritorialer Verantwortung dürfen Stützungsmaßnahmen die Chancen anderer auf fremden Märkten nicht unangemessen beeinträchtigen.

Exportsubventionen sind keinesfalls statthaft. Ringt man sich nicht dazu durch, das Dumping von Agrarprodukten strengstens zu verbieten, könnte wenigstens eine multilaterale Institution ein "Dumping-Warnsystem" einrichten, mit dem Regierungen alarmiert werden, wenn Dumping bäuerliche Existenzgrundlagen in den Importländern bedroht.

Drittens leiden Bauern überall, seien sie arm oder reich und im Süden oder Norden zu Hause, unter den niedrigen und stark schwankenden Preisen für ihre Erzeugnisse. Die Preise stabilisieren, und zwar auf angemessenem Niveau, ist wohl die bedeutendste Einzelmaßnahme, um Kleinbauern ein Auskommen zu sichern und somit ihren Niedergang aufzuhalten. Wegen der besonderen Merkmale der Landwirtschaft als Wirtschaftszweig reagiert das Angebot im Agrarsektor normalerweise nur langsam und ungenügend auf Preisänderungen. Angebotsmanagement stellt hier ein leistungsstarkes Instrument dar, um sowohl für Erzeuger als auch für Verbraucher ein angemessenes Preisniveau zu sichern.

In vielen Ländern wird Angebotsmanagement schon praktiziert; Ziel ist, die Produktion mit der Nachfrage am Markt in Einklang zu bringen. Schlüssel zum Erfolg ist ein flexibler Anpassungsmechanismus, um bei der Bemessung der Quoten und Festsetzung des Produktpreises die Produktionskapazitäten und den Bedarf am Markt zu berücksichtigen. Wenn solche Programme in einen gesetzlichen Rahmen eingebettet sind und garantiert ist, dass alle Beteiligten ein angemessenes Mitspracherecht haben, sowie es Überwachungs- und Sanktionsmechanismen gibt, um die Einhaltung zu sichern, kann das Angebotsmanagement dem Preisverfalls in der Landwirtschaft entgegenwirken. International wird eine "Multilaterale Kooperationsvereinbarung zur Regulierung des weltweiten Angebotes" vorgeschlagen - als Plattform für eine Zusammenarbeit der großen Agrarexportnationen im Bereich des Angebotsmanagements.

Weiterhin wird eine vierte Regel nicht zu umgehen sein: Nachhaltigkeitsstandards einführen. Denn nachhaltige Prozess- und Produktionsstandards sind wichtige Instrumente einer Politik, die bemüht ist, privates Gewinnstreben mit dem Schutz der Biosphäre und grundlegenden sozialen Rechten in Einklang zu bringen. Schließlich sind es bislang vor allem die Rücksichtslosen, die vom Abbau protektionistischer Maßnahmen profitieren. Solange die Produktionskosten die Kosten für den Schutz der Gemeingüter nicht berücksichtigen müssen, beschleunigt der Freihandel weiterhin die Marginalisierung der Armen und den Niedergang der Biosphäre. Die Teilnahme am internationalen Handel sollte indessen als ein Privileg verstanden werden, das im Gegenzug die Internalisierung sozialer und ökologischer Kosten verlangt.

Konzerne bringen die Kleinbauern in die Bredouille

In einem ersten Schritt sind daher die Länder gehalten, die Entwicklung unabhängiger Nachhaltigkeitsstandards und Zertifizierungsprogramme für Bauern und Verarbeiter im Inland zu fördern; dazu können die Standards für organische Landwirtschaft als Beispiel dienen. In einem zweiten Schritt müssen alle einheimischen Produzenten zur Einhaltung dieser Standards verpflichtet werden. Danach können entsprechende Qualitätskriterien für einen qualifizierten Marktzugang festlegt werden, um nachhaltig hergestellten Waren einen Vorteil gegenüber umwelt- und sozialschädlich hergestellten zu verschaffen. Für die Programme zum qualifizierten Marktzugang sollte es "Metastandards" auf multilateraler Ebene geben, in denen die Kriterien für einen partizipatorischen Normierungsprozess einvernehmlich geregelt sind.

Gleichzeitig würde eine "Schlichtungsstelle für Standardstreitigkeiten" bei Konflikten über unterschiedliche Nachhaltigkeitsstandards zwischen Ländern vermitteln. Außerdem fließen die Erlöse reicherer Länder aus Zöllen auf sozial- und umweltschädlich erzeugte Produkte in einen internationalen "Fonds für nachhaltige ländliche Entwicklung", mit dem in den Entwicklungsländern die Umstellung auf nachhaltige Landwirtschaft und Exporte gefördert wird.

Produktketten demokratisieren bietet fünftens eine Reformperspektive, die dem Umstand Rechnung trägt, dass oftmals Konzerne und nicht Regierungen die Märkte zum Nachteil von lokalen Kleinproduzenten und Kleinunternehmern verzerren. Der Grundgedanke besteht darin, Erzeugern und Geschäftsleuten vor Ort mehr Macht zu geben und gleichzeitig sicherzustellen, dass Interventionen ausländischer Konzerne auf Märkten vor Ort von Wettbewerbshütern kontrolliert und inländischer Investitionspolitik unterstellt werden.

Dazu werden drei multilaterale Instrumente vorgeschlagen, um Einfluss auf das Verhalten der Konzerne zu nehmen: erstens eine öffentlich zugängliche Datenbank mit Informationen über Größe und Reichweite wichtiger Agrarkonzerne sowie Daten über Fusionen, Käufe und Joint Ventures im Nahrungsmittelsektor, zweitens eine "Anti-Kartell-Aufsicht", die ein Auge auf Fusionen und Käufe hat und bei Missbrauch von Marktmacht einschreitet, und drittens eine Reihe von "Fairhandels-Kammern", um Verträge zwischen verschiedenen Akteuren entlang transnationalen Warenketten zu überwachen und auf eine faire Verteilung der Gewinne hinzuwirken. Darüber hinaus werden Maßnahmen zur Re-Regionalisierung der Warenströme empfohlen, einschließlich Strategien zur größtmöglichen Wertschöpfung vor Ort, durch die Konzerne verpflichtet werden, von Anbietern vor Ort zu kaufen, lokale Verarbeiter zu berücksichtigen oder an vor Ort ansässige Einzelhändler zu verkaufen.

Und schließlich geht es im Kapitel Asymmetrien ausgleichen um Vorschläge zur Export- und Marktzugangspolitik, die darauf abzielen, die Position von Kleinbauern angesichts internationaler Handelsströme zu stärken. Es ist allerdings zweifelhaft, ob der Freihandel - vorausgesetzt die nördlichen Länder beenden ihren Protektionismus - wirklich faire Bedingungen und gleiche Ausgangsvoraussetzungen für alle schaffen könnte, weil die Unterschiede zwischen den Ländern und sogar einzelnen Landstrichen einfach viel zu groß sind.

Die Architektur des Agrarhandels in Zeiten nach der WTO

Bei aller Aufmerksamkeit, die man der Ankurbelung der Exporte widmet, wird leicht die Tatsache übersehen, dass Exporte oft die Masse der Produzenten und insbesondere Kleinbauern überhaupt nicht begünstigen und in aller Regel hohe Umweltkosten verursachen. Deshalb formuliert dieser Bericht Anhaltspunkte für eine nachhaltige Exportpolitik. Eine solche Politik gibt der nationalen Ernährungssicherheit Vorrang vor Exporten und der Subsistenzwirtschaft bzw. inländischen Märkten Vorrang vor der Produktion für ausländische Märkte. Im Sinne von mehr Gleichberechtigung unter den Ländern müssten außerdem schwächere Spieler eine Bevorzugung erfahren und nicht einfach gleichberechtigt sein. Nach dem Prinzip der Fairness liegt es nahe, dass die Sonder- und Vorzugsbehandlung sich von einem - wie gegenwärtig - vorübergehenden Zugeständnis zu einem systemischen Merkmal des Handelsregimes wandelt. Vorgeschlagen werden Marktzugangsregeln, die eine Kombination aus Zöllen und Quoten darstellen. Dementsprechend bestimmen Qualitätskriterien die Höhe des Zollsatzes für ein Produkt, während für jede Zollstufe Quoten für Importe aus wirtschaftlich schwächeren Ländern vorgesehen werden.

Und letztendlich ist es auch kein ehernes Gesetz, dass grenzüberschreitender Handel notwendigerweise allein vom Gewinnstreben beseelt ist; er kann auch auf Gegenseitigkeit und dem Solidaritätsgedanken beruhen. Was wäre, wenn Länder des Südens aus dem Handelswettkampf ausstiegen und künftig regionale Handelsvereinbarungen träfen, um einen Austausch auf der Grundlage von Solidarität zu pflegen?

Zum Abschluss beschreibt Teil 4 des Berichts in groben Zügen die Architektur des Agrarhandels in Zeiten nach der WTO. Die Autoren dieses Dokumentes sind davon überzeugt, dass ein multilateraler Rahmen für den Handel unverzichtbar ist. Die WTO erfüllt aber in ihrer gegenwärtigen institutionellen Verfassung nicht die Anforderungen an ein solches Rahmenwerk.

Folglich muss sich die WTO entweder selbst neu erfinden oder die Institutionalisierung von Agrarhandelsregeln anderen Einrichtungen im Rahmen der Vereinten Nationen überlassen. Unter Berücksichtigung der Analysen und Empfehlungen in diesem Bericht müsste diese neu gestaltete Institution mindestens fünf Ressorts haben: die Abteilungen für Koordinierung, Qualitätssicherung, Preismanagement, Kartellaufsicht und Streitschlichtung. Sie würden damit die fünf Funktionen einer Handelsorganisation abdecken, die wirklich im öffentlichen Interesse arbeitet: Plattform für zwischenstaatliche Verhandlungen, Mindestqualitätsstandards für Handelsströme basierend auf multilateralen Prozessnormen, Kontrolle der internationalen Marktpreise durch einen auf Kooperation beruhenden Mechanismus zum Angebotsmanagement, Überwachung des Wettbewerbs durch Antitrust-Maßnahmen und Mechanismus zur Streitschlichtung.

Ist gegenwärtig der Abbau von Handelsschranken oberste Priorität im Welthandel, wird eine künftige Institution die Koordinierung der unterschiedlichen nationalen Interessen in den Mittelpunkt stellen. Ihr Hauptziel besteht darin, Handelsinteressen auszugleichen.

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