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Der Zug zur neuen Verkehrspolitik fährt ab

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Stillgelegte Weiche in der Nähe von Erfurt.
Stillgelegte Weiche in der Nähe von Erfurt. © ddp

Die Deutschen werden weniger und verlassen scharenweise den Osten. Darauf müssen Verkehrsplaner reagieren. Mit dichten Fahrplänen kann keine Region stabilisiert werden.

Von OLIVER SCHÖLLER, WEERT CANZLER UND ANDREAS KNIE

These 1: Verkehrspolitik als Infrastrukturpolitik und als Vorleistung für wirtschaftliche und gesellschaftliche Ziele ist obsolet. Verkehrspolitik steht vor der Aufgabe, ein eigenständiges Politikfeld zu werden.

Verkehrspolitik war in Deutschland jahrzehntelang Infrastrukturpolitik, geplant und realisiert, um wirtschaftliches Wachstum in allen Teilen des Landes zu schaffen, materiellen Wohlstand zu sichern und gleichzeitig durch eine hohe Erreichbarkeit für alle Teile der Bevölkerung gleichwertige Lebensbedingungen zu sichern. Doch knapp 60 Jahre nach Gründung der Bundesrepublik und mehr als 15 Jahre nach der Wiedervereinigung müssen diese Politikziele einer grundlegenden Revision unterzogen werden. Sie sind mit Blick auf die zu erwartenden Trends nicht mehr realisierbar. Klimawandel, demographische und wirtschaftsstrukturelle Veränderungen sowie die Verschuldung öffentlicher Haushalte bringen die Grundpfeiler der bundesdeutschen Verkehrsordnung ins Wanken. Nicht beabsichtigte Effekte drohen Überhand zu nehmen. Verkehrspolitische Ratlosigkeit charakterisiert die Grundstimmung. Eigene Ziele und Aufgaben sowie wirksame Instrumente der Verkehrspolitik müssen daher neu ausgehandelt und definiert werden.

Wie etwa geht man damit um, dass die neu errichtete Verkehrsinfrastruktur in den ostdeutschen Bundesländern nicht wie geplant zur Ansiedlung von Wirtschaftsunternehmen und zum Bleiben der Bürger führt, sondern umgekehrt, nunmehr von den Menschen als attraktive Transitstrecken in die alten Bundesländer genutzt wird?

These 2: Auf mittel- und langfristige Sicht sinkt die Nachfrage im Verkehr, wovon das Automobil weniger stark als der öffentliche Verkehr betroffen sein wird. Das verbleibende Verkehrsaufkommen wird räumlich zunehmend ungleich verteilt sein.

Diese Entwicklungen verlaufen in Deutschland allen Absichten des Grundgesetzes und aller Ausgleichsrhetorik zum Trotz so divergent wie nie zuvor. Es entstehen und verfestigen sich erhebliche Differenzen zwischen einzelnen Regionen. Gebiete, deren Einwohnerzahlen auch unter Randbedingungen von Alterung, Nachwuchsschwäche und Binnenwanderung stetig zunehmen, stehen Landkreise und Städte gegenüber, deren Bevölkerung überdurchschnittlich abnimmt. Letztere liegen mehrheitlich im Osten und in den altindustriell geprägten Regionen Deutschlands. Dort ist Schrumpfung bereits heute zu bewältigen, nicht selten droht eine künftig sich noch (selbst-)verstärkende Entwicklung.

Die Auswirkungen von Schrumpfungsprozessen sind vielfältig und vor allen Dingen für die wenig flexiblen Infrastruktursysteme von gravierender Bedeutung. Auf den öffentlichen Verkehrsmarkt bezogen, zeigen die Zahlen und Daten, dass wir in den nächsten Jahrzehnten in Deutschland nicht nur von einem tendenziell abnehmenden Mengengerüst auszugehen haben. Weniger Menschen fahren weniger, aber auch hier nehmen die Unterschiede zwischen den Bundesländern deutlich zu. Allein aufgrund der demographischen Effekte wird das Verkehrsvolumen bis zum Jahr 2015 beispielsweise in Sachsen-Anhalt um fast ein Sechstel zurückgehen, in Bayern oder Baden-Württemberg aber praktisch stabil bleiben. Für die Verkehrsinfrastrukturen bedeutet dies, sowohl technisch als auch hinsichtlich der Finanzierung zu neuen Möglichkeiten der Skalierbarkeit zu kommen. Statt Neu- und Ausbau von Straßen und Bahntrassen, aber auch von Wasserstraßen und Flughäfen müssen eine intelligente Verknüpfung und eine verbesserte Auslastung bestehender Infrastrukturen Vorrang haben.

These 3: Die wachsenden räumlichen Unterschiede innerhalb der Bundesrepublik erschüttern das föderale Selbstverständnis. Die Reaktionen der Bürger auf die soziale und räumliche Desintegration sind ungewiss.

Während in weiten Gebieten des Nordens und des Ostens der Bundesrepublik ganze Regionen praktisch "leer laufen", erhöhen sich die Fixkosten für die Aufrechterhaltung der Verkehrsinfrastruktur. Gleichzeitig sinken die Finanzierungsmöglichkeiten der öffentlichen Haushalte für Ausgleichszahlungen. Im Süden und im Südwesten, im Raum Stuttgart oder in München prosperiert die Ökonomie, die Bevölkerung wächst und der Verkehrsdruck in den Ballungsräumen nimmt deutlich zu. Einen flächendeckenden öffentlichen Verkehr, wie wir ihn bisher kennen - mit vergleichbarer Qualität und ähnlicher Preisstruktur -, wird es daher zukünftig nicht mehr geben. Die Kontraste nehmen zwischen Räumen stark zu, die Ungleichheit steigt und wird zu einer Bewährungsprobe für das föderale System der Bundesrepublik. Der Anspruch auf die Erfüllung gleichwertiger Lebenschancen, der eine Reihe gesetzlich begründeter Planungs- und Finanzierungsgesetze legitimiert, wird nicht weiter aufrechtzuerhalten sein. Damit steht aber auch ganz grundsätzlich das alte "Modell Deutschland" auf dem Spiel, mittels Ausbau der Infrastruktur Räume zu erschließen, um auf diese Weise soziale Integrationsleistungen zu garantieren. Vor einer Neujustierung der Verkehrspolitik steht allerdings die Anerkennung dieser für die politische Kultur der Bundesrepublik ungewohnten "Realität der ungleichen Entwicklung".

Wie werden die Menschen auf die wachsenden Unterschiede reagieren? Werden sich die Lebensläufe auch räumlich wieder stärker differenzieren? Entstehen in den ländlichen Gebieten neue, staatsferne soziale Praktiken, die sich deutlich vom Leben in der Stadt unterscheiden? In jedem Fall scheinen doch zwei wichtige Grundkonstanten der gesellschaftlichen Realität in Deutschland in den nächsten Jahren vor einer Revision zu stehen: der Traum vom guten Leben sowie das Verständnis darüber, welche Rolle der föderale Staat dabei zu spielen hat. Bevor daher die Verkehrspolitik wieder zu klassischen Planungs- und Anpassungsprozessen übergeht, stellt sich zuerst die Frage nach den politischen Inhalten.

These 4: Die Kosten der Mobilität steigen überdurchschnittlich. An einer Ausweitung der Nutzerfinanzierung von Verkehrsinfrastrukturen führt kein Weg vorbei. Für den Öffentlichen Verkehr gilt ebenso: Trotz Effizienzgewinnen durch mehr Wettbewerb werden die Tarife steigen oder das Angebot dünner.

Der öffentliche Verkehr funktioniert in Deutschland bisher auf einem hohen Niveau, weil der Staat in der Tradition der "Daseinsvorsorge" nicht nur die Grundprämissen der Angebotspolitik bestimmt, sondern erhebliche Finanzmittel für den Betrieb bereitstellt. Der Kostendeckungsgrad der öffentlichen Busse und Bahnen beträgt im Schnitt in Deutschland 40 Prozent. Pro Jahr werden rund 15 Milliarden Euro aus öffentlichen Kassen für die Aufrechterhaltung des Betriebs zugeschossen. Doch die finanziellen Möglichkeiten werden enger. Der öffentliche Nahverkehr auf dem Land ist beinahe mit dem Schülerverkehr identisch. Weniger Schüler bedeuten tendenziell das Ende des ÖPNV auf dem Lande.

Angesichts der hohen Verschuldung der öffentlichen Haushalte und des zugleich anstehenden hohen Bedarfs an Erhaltungsinvestitionen bedeutet dies, dass zur Finanzierung der Infrastrukturen mehr und mehr die Nutzer herangezogen werden. Konkret heißt dies, dass sich im nächsten Jahrzehnt nicht nur die Angebotsqualität des flächendeckenden öffentlichen Verkehrs spürbar verschlechtern wird, sondern dass beim Individualverkehr mit einer deutlichen Kostensteigerung durch Straßenbenutzungsgebühren zu rechnen ist. Hinzu kommen eine voraussichtlich überdurchschnittliche Preisentwicklung bei den fossilen Treibstoffen und ein steigender Druck, die externen Kosten des motorisierten Individualverkehrs sukzessive zu internalisieren.

These 5: Der Forschungsbedarf ist groß: Technische Innovationen für eine intelligente Infrastruktur und eine postfossile Mobilität sowie attraktive intermodale Verkehrsdienstleistungen bedürfen der Unterstützung durch eine reformulierte Verkehrspolitik. Ebenso wichtig ist eine neue Governance im öffentlichen Verkehr.

Die Grundkoordinaten der Verkehrspolitik müssen daher neu ausgerichtet werden und dabei nicht nur auf die binnenräumlichen Verschiebungen reagieren. Neue und alte globale Bedrohungen durch den Klimawandel und Ressourcenverknappungen kommen hinzu. Der Ausstoß des Klima relevanten C02 wird zukünftig stärker denn je Gegenstand restriktiver umweltpolitischer Regulierungsmaßnahmen. Hiervon wird insbesondere der motorisierte Individualverkehr betroffen sein. Parallel werden die Volkswirtschaften in Indien und China wachsen und die Nachfrage nach Öl weiter anheizen. Mit steigenden Kosten für fossile Antriebstechniken in den nächsten Jahren wächst die Notwendigkeit, in die Erforschung und Entwicklung postfossiler Antriebsstoffe und -techniken zu investieren. Neben technischen Innovationen werden intermodale Verkehrsdienstleistungen durch Verknüpfungen der Verkehrsträger und die Herausbildung multimodaler Verhaltensroutinen höchst relevant. Ebenso wichtig ist es, zukunftsfähige Siedlungsstrukturen zu etablieren und damit eine nicht motorisierte Alltagsmobilität im Nahbereich zu erleichtern.

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