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Noch immer keine Zuversicht in Palästina: Werden Hamas und Fatah ihre Einheitsregierung wirklich hinbekommen?

Das eine tun und das andere nicht lassen

USA und EU sollten in den palästinensischen Gebieten die Demokratie fördern und zugleich den Terrorismus bekämpfen / Von Susanne Fischer

Dass die Taktik, Hamas durch Sanktionen vollständig zu isolieren, gescheitert ist, führt die aktuelle politische Situation im Nahen Osten deutlich vor Augen. Es ist also dringend geboten, dass sich USA und EU dem Dilemma, das aus der demokratischen Wahl einer Gruppierung resultiert, die sowohl in Washington als auch in Brüssel als terroristische Organisation verzeichnet ist, mit einer neuen Strategie stellen.

Die Wahrnehmung von USA und EU, man müsse sich angesichts der Amtsübernahme der Hamas in den palästinensischen Gebieten zwischen Terrorismusbekämpfung auf der einen und Demokratieförderung auf der anderen Seite entscheiden, beruht auf einem Fehlschluss. Tatsächlich ist es so, dass es sich bei Demokratieförderung und Terrorismusbekämpfung weder aus logischer noch aus praktischer Sicht um zwei sich ausschließende Alternativen handelt. Vielmehr lässt sich dieses scheinbare Dilemma gerade dadurch "auflösen", indem man Terrorismusbekämpfung und Demokratieförderung im Verbund denkt.

Ließe man (ausgewählte) Förderungsmaßnahmen zu, entstünde erstens für die Hamas ein Anreiz und zudem die Zeit, um sich politisch zu verändern. Zweitens könnten USA und EU dann mit Sanktionsdrohungen in der Hinterhand besser Einfluss auf die politischen Akteure nehmen und ein Umsteuern in einzelnen Punkten - beispielsweise mit Blick auf einen langfristigen Waffenstillstand oder die Festlegung auf eine Anerkennung der Grenzen von 1967 - fördern. Drittens bekämen gemäßigte Kräfte wie Premierminister Ismail Hanija gegenüber Hardlinern wie Chaled Mashaal ein Verhandlungspfand in die Hand. Und schließlich könnten USA und EU dem drohenden Kollaps der in den vergangenen Jahren aufgebauten palästinensischen Selbstverwaltung entgegenwirken.

Eine Strategie, die Terrorismusbekämpfung und Demokratieförderung zusammendenkt, würde es somit ermöglichen, gemäß dem Prinzip "Zuckerbrot und Peitsche" zu agieren und dadurch Fortschritte zu forcieren. Mithin wäre es möglich, unterschiedliche Rahmenbedingungen zu berücksichtigen, beispielsweise die finanzielle Abhängigkeit der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA), die zeitlichen Erfordernisse eines politischen Wandels von Hamas, die sicherheitspolitischen Festlegungen von USA und EU sowie die sicherheitspolitischen Bedürfnisse Israels. Der Perspektivwechsel zu Terrorismusbekämpfung und Demokratieförderung erlaubt also neue Möglichkeiten der Politikgestaltung und kann - um nicht auf der konzeptionellen Ebene zu verbleiben - an folgenden Punkten ansetzen.

Die Autonomiebehörde ist weitgehend von finanzieller Unterstützung durch USA, EU und weitere externe Geldgeber abhängig. Zudem ist die so genannte institutionelle Entwicklung der Verwaltung, das heißt die Herausbildung einer funktionierenden öffentlichen Verwaltung, die Weiterentwicklung und Reform von gesetzlichen Regelungen zur Stärkung eines unabhängigen Rechtssystems sowie die Formulierung klarer Zuständigkeiten von Exekutive und Legislative usw., durch die politischen Auseinandersetzungen zwischen Israelis und Palästinensern in den vergangenen Jahren stark ins Hintertreffen geraten.

Von Seiten der internationalen Gemeinschaft wurden diese Bemühungen um eine funktionierende Autonomiebehörde und den Aufbau eines Rechtsstaates bislang durchaus unterstützt, allerdings vorwiegend in den Verwaltungsbereichen, die mit der inneren Sicherheit oder der Verwaltung der Finanzen der Behörde befasst waren. Für die Politik von USA und EU gegenüber der Autonomiebehörde war stets die Lösung des Nahost-Konfliktes vorrangig. Diese Vorgehensweise, die Nathan J. Brown, Carnegie Endowment for International Peace, trefflich als "Frieden jetzt, Demokratie später" bezeichnete, ist jedoch auf einem Auge blind. Sie übersieht mögliche Wechselwirkungen von demokratischen Strukturen und gewaltfreier Konfliktbearbeitung. Die genannten institutionellen Entwicklungen sind somit nicht nur zentrale Voraussetzungen für einen innerstaatlichen, sondern auch für einen zwischenstaatlichen Frieden mit Israel.

Außerdem eröffnen sich auf diesem Weg wichtige Handlungsoptionen für USA und EU gegenüber einer von Hamas geführten Regierung: Entscheiden sich USA und EU beispielsweise dafür, den Aufbau und die Reformen der öffentlichen Verwaltung und des Rechtsstaates durch finanzielle oder fachliche Unterstützung zu fördern, erschließt sich ein breites Aufgabenspektrum für eine (weitere) Zusammenarbeit auf der Sachebene - das heißt unterhalb der politischen Ebene - mit so genannten Technokraten innerhalb des Verwaltungsapparates der Autonomiebehörde. Um den Einfluss auf die Autonomiebehörde nicht an Saudi-Arabien oder den Iran zu verlieren, gilt es außerdem, neue Möglichkeiten der Finanzierung einzelner öffentlicher Bereiche zu finden. Hier existieren Überlegungen, die Finanzierung von öffentlich Bediensteten, wie Lehrern oder Ärzten, über einen Fonds abzuwickeln.

Sowohl die Autonomiebehörde als auch Hamas sind von einer Doppelstruktur gekennzeichnet: die Autonomiebehörde auf Grund ihrer engen Verbindung mit der PLO und Hamas wegen der Aktivitäten, die karitative und politische Arbeit einerseits und terroristische Operationen andererseits einschließen. Diese Doppelstrukturen erschweren es zwar, Beschlüsse zu erlangen und diese effektiv umzusetzen. Indes bietet sich gerade auf diesem Weg die Gelegenheit, bei Akteuren anzusetzen, die für Dialogbemühungen empfänglicher sind als diejenigen, die sich einer politischen Problembearbeitung verschließen.

Beispielhaft für die negativen wie positiven Konsequenzen einer solchen Doppelstruktur von Hamas sind die Konsequenzen von Äußerungen Chaled Mashaals, der dem radikalen Arm von Hamas zugerechnet werden kann. Die Versuche, eine palästinensische Einheitsregierung zu bilden, konnte er durch seine Haltung zeitweise zu Fall bringen, anderseits vermochte er die Bemühungen der "Politiker" in der Hamas um eine politische Lösung dennoch nicht endgültig zu stoppen. Vielmehr versuchte die bestehende Regierung unter Ismail Hanija nach wie vor, einen Kompromiss zu finden.

Auch die nach wie vor bestehende Doppelstruktur der Autonomiebehörde scheint für den Versuch geeignet, den politischen Dialog wieder zu beleben. So wählten die Palästinenser 2006 zwar ein Parlament und damit eine Regierung, die damit betraut ist, zahlreiche Belange in den palästinensischen Gebieten zu regeln. Verhandlungspartnerin und Unterzeichnerin bislang ausgehandelter Verträge und Vereinbarungen zwischen Israel und den Palästinensern war und ist jedoch nach wie vor die PLO, deren Vorsitzender, Mahmud Abbas, umfassende Anstrengungen unternahm, um die politische Blockade zwischen Fatah und Hamas zu beenden und einen Bürgerkrieg in den palästinensischen Gebieten zu vermeiden.

Zu der bislang verschenkten Option, Akteure anzuhören und gegebenenfalls zu stärken, die offen für die politische Bearbeitung des Konflikts sind, gehört auch die so genannte Gefangeneninitiative, auf die die USA und EU ebenfalls äußerst zurückhaltend reagierten.

Die martialische Sprache politischer Stellungnahmen durch Mitglieder von Hamas - insbesondere auf öffentlichen Kundgebungen - suggeriert zunächst, dass es keinen Ansatzpunkt für einen politischen Dialog mit Hamas gibt. Politiker in den USA und der EU, die diesen Konflikt deeskalieren wollen, verschenken jedoch wichtige Handlungsspielräume, wenn sie folgende Punkte ignorieren: Hamas hat den im Rahmen der "Kairoer Erklärung" 2005 zwischen Israel und der Autonomiebehörde eingegangenen Waffenstillstand bislang weitgehend eingehalten. Zudem haben Politiker im Umfeld von Hamas direkt nach den Wahlen im Januar 2006 wiederholt auf die Bereitschaft von Hamas verwiesen, neben einem relativ kurzfristigen Waffenstillstand (tahdi'a) Verhandlungen über einen langfristigen Waffenstillstand (hudna) aufzunehmen. Diese Option ist vor allem deswegen relevant, weil man nach wie vor davon ausgehen kann, dass Hamas - anders als beispielsweise PLO-Führer Yassir Arafat zum Ende seiner Amtszeit - eine derartige Zusage auf Grund der besseren Kontrolle über die eigenen Mitglieder auch einhalten könnte. Ein solches Verhandlungsergebnis würde Israel ein gewisses Maß an Sicherheit bieten und könnte vertrauensbildende Wirkungen für die weitere Annäherung entfalten.

Eine zweite, bislang unbesehene Möglichkeit besteht darin, dass von Seiten der Hamas in Aussicht gestellt wurde, auf Grundlage der Initiative von Saudi-Arabien vom März 2002, die Grenzen von 1967 anzuerkennen. Auf derartige Handlungsspielräume deuten aus Sicht verschiedener Experten auch das Programm hin, mit dem Hamas den Wahlkampf zum palästinensischen Parlament bestritten hat, und die Rede, die Ismail Hanija am 27. März 2006 vor dem neu gewählten palästinensischen Parlament hielt.

Schließlich sollten USA und EU einen Blick auf die Kommunen werfen, in denen seit den Kommunalwahlen 2004 und 2005 Mitglieder von Hamas öffentliche Ämter bekleiden. Eine Evaluation der Politik würde den Blick für Hamas-Mitglieder öffnen, die auf gewaltlosem Weg problemlösungsorientierte Politik umsetzen.

Wollen USA und EU Wege aus der politischen Sackgasse im Nahen Osten unterstützen, ist es wichtig, den Gesprächen über einen Waffenstillstand zwischen Hamas und Fatah sowie einer Einheitsregierung positiv gegenüberzustehen. Zweitens gilt es jedoch die Doppelstrategie Terrorismusbekämpfung undDemokratieförderung zu wagen. Dies bedeutet, Akteure anzuhören, die innerhalb der beschriebenen Doppelstrukturen deeskalierenden Einfluss auf die innerpalästinensische politische Situation nehmen können und offen für eine politische Lösung des Nahostkonfliktes sind. Gleichzeitig dürfen Gelegenheiten, Hamas auf Zugeständnisse festzulegen, nicht weiter verspielt werden. Und schließlich müssen Washington und Brüssel dem drohenden Kollaps der Autonomiebehörde - gerade auch im Hinblick auf den möglichen Frieden mit Israel - entgegenwirken.

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