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Einsatz für Menschenrechte - UN-Beobachter im palästinensischen Flüchtlingslager Dschenin nach Kämpfen im Jahre 2002.

Chance für die Menschenrechte

Ein neues UN-Gremium nimmt seine Arbeit in schwierigem Umfeld, aber nicht ohne gute Aussichten auf / Von Theodor RathgeberDer Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen hat am Montag in Genf erstmals getagt und die Menschenrechtskommission abgelöst. UN-Generalsekretär Kofi Annan forderte einen "konsequenten Neuanfang" in der Menschenrechtspolitik. Der Autor lotet aus, wie die Aussichten dafür stehen.

(?) Auf den Stärken der (aufgelösten) Menschenrechtskommission (MRK) soll der Menschenrechtsrat (MRR) aufbauen; so auch der Beschluss der Vollversammlung. Die Änderungen und Neuerungen beim Rat legen den Akzent auf die Umsetzung von Menschenrechtsstandards. Allerdings warnte der Vorsitzende der 61. MRK-Sitzungsperiode (2005), Indonesiens damaliger Botschafter in Genf, in seinem Bericht an die 62. MRK davor, dass eine Reform an Struktur und Format nur etwas bringe, wenn die Staaten den politischen Willen aufbrächten, ihr Operationsschema zu ändern. Sollten Politisierung, Selektivität und doppelte Standards auch im neuen Rat die Oberhand behalten, liefe der Menschenrechtsrat Gefahr, die Ineffektivität und Blockaden der MRK ? zu potenzieren. Unterschiedliche Schwerpunkte in den Statements der Regionalgruppensprecher während der Plenarsitzung zur 62. MRK ließen erahnen, dass diese Befürchtung nicht grundlos ist. (?)

Liebäugeln mit der Kandare

Während Aserbaidschan (Regionalgruppe Osteuropa) emphatisch die Sonderverfahren als äußerst effizient und wichtig hervorhob, deuteten die Sprecher für Afrika (Marokko) und Asien (Saudi-Arabien) an, die Arbeit der Sonderverfahren im neuen Rat "reformieren" zu wollen. Die Mandatsträger müssten "höchsten Standards der Unvoreingenommenheit, Objektivität, Unabhängigkeit und Expertise" genügen. In der Vergangenheit waren dies die Beschreibungen für das Ansinnen, die relativ unabhängigen Mechanismen an die Kandare nehmen zu wollen. So sprachen sich etwa China, Pakistan oder Kuba immer wieder dafür aus, dass die Menschenrechtslage in einem Land ausschließlich nach offiziellen Quellen (d.h. der Regierung) beurteilt werden solle, oder dass die Mandatsträger der Special Procedures nicht aus Kreisen der als kritisch und unbequem geltenden NGOs stammen dürften. (...) Die westliche Gruppe, Osteuropa und Grulac (Lateinamerika und Karibik) unterstrichen, dass der neue Rat weiterhin Standard Setting betreiben sollte. Grulac erwähnte namentlich die Verabschiedung der Übereinkommen zum Verschwindenlassen und zu indigenen Völkern, darüber hinaus das Zusatzprotokoll zu den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten sowie die Ausarbeitung eines Ausbildungsprogramms in Sachen Menschenrechte. Im informellen Gespräch nannte Brasilien außerdem die äußerst umstrittene Resolution zum Recht auf eigene sexuelle Orientierung.

Nicht alle Staatengruppen und schon gar nicht alle Staaten wollen diesem Programm folgen. Die Gruppe der westlichen Länder tritt etwa beim Zusatzprotokoll oder bei der Erklärung zu den Rechten indigener Völker deutlich zurückhaltender auf. Länder wie Schweden, Großbritannien, Japan oder Australien - von den USA gar nicht zu reden - scheuen sich nicht, neue Vertragsbindungen grundsätzlich in Frage zu stellen. Sie argumentieren mit dem Hinweis, dass schon die Einhaltung bestehender Standards kaum zu gewährleisten sei. Viel weniger wäre von neuen zu erwarten, die damit Gefahr liefen, zum papiernen Anspruch zu degenerieren. Auch die deutsche Bundesregierung neigt zu dieser Haltung.

(?) Die Argumentation bringt sich ? selbst in Erklärungsnot, wenn dieselben Staaten gleichzeitig die "erfolgreiche Entwicklung" der Menschenrechtsstandards und des Menschenrechtsdiskurses als Bezugsrahmen für die internationale und nationale Politik postulieren. Die Tragweite des restriktiven Politikansatzes offenbart sich daher im Politikfeld der sozialen und wirtschaftlichen Rechte, das die große Mehrzahl der Länder aus dem Süden auf den Schild gehoben sehen will.

Soziale Rechte hervorgehoben

Die Sprecher der Afrika- und Asiengruppe, in dezenteren Formulierungen auch von Grulac, betonten, dass die ungleiche Gewichtung bei Menschenrechten im Menschenrechtsrat ein Ende haben müsse. Der implizite Vorwurf richtete sich an die westliche Staatengruppe (WEOG), die in der Vergangenheit eine Neigung zu den bürgerlichen und politischen Menschenrechten erkennen ließ. Laut Asien- und Afrikagruppe müsse der MRR sich verstärkt um die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte sowie das Recht auf Entwicklung kümmern. Letzteres liegt bislang in Form einer Erklärung der UN-Vollversammlung vor, ist also rechtlich nicht verbindlich und steht seit Jahrzehnten zur Diskussion. Eine ähnliche Erwartung gibt es zum Recht auf Solidarität.

Damit verbinden sich - grob gesprochen - Forderungen nach größerer Fairness in globalen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen, damit sich Regierungen vor allem in der südlichen Hemisphäre überhaupt die Chance eröffne, menschenrechtliche Standards materiell umsetzen zu können. Armut bedeute politische Instabilität und Unsicherheit mit entsprechenden Rückwirkungen auf das nationale Menschenrechtssystem. So bedürften die Regulierungen des historisch unter kolonialen Bedingungen entstandenen Weltmarktes sowie internationaler Steuerungselemente wie Weltbank und Internationaler Währungsfonds einer deutlich stärkeren Orientierung an der sozialen Entwicklung des Gros der Bevölkerung. Abgesehen vom Versuch, von eigenen Schwächen abzulenken, rührt dieser Ansatz am Kernbestand einer neoliberalen Welthandelsdoktrin. Entsprechend schmallippig bis ablehnend äußerte sich bislang die WEOG.

Eine Akzentuierung forderten die Gruppensprecher zu Afrika und Asien auch bei den Themenfeldern Fremdenfeindlichkeit und Rassismus sowie der Behandlung der nationalen Aktionspläne nach der Weltkonferenz von Durban 2001. In Bezug auf Länderevaluierungen solle der Rat den Stand der Entwicklung des jeweiligen Landes berücksichtigen und sich auf technische Unterstützung konzentrieren. Länderspezifische Resolutionen sollten vermieden werden. Da die westliche Staatengruppe hier nach wie vor zu Recht eine andere Position vertritt, deutet sich die Fortsetzung eines in der MRK langwährenden Konflikts an.

Ein Fragezeichen steht ebenfalls hinter der Partizipation zivilgesellschaftlicher Gruppierungen und NGOs. Innerhalb eines Jahres muss der MRR die bisherige Praxis der MRK überprüfen und entscheiden, wie die Beteiligung aussehen soll. Die Resolution der Vollversammlung nimmt zwar im Tenor positiv Bezug auf diese Praxis. Es ist auch nicht zu erwarten, dass schriftliche und mündliche Statements oder öffentliche Diskussionsveranstaltungen (side events) gefährdet sein könnten. Allerdings dürfte bei Zeitdauer und Qualität der mündlichen Beiträge angesetzt werden. Selbst als befreundet geltende Staaten wie die Niederlande fordern von NGOs eine höhere Effizienz und meinen insbesondere bündigere mündliche Stellungnahmen. Nun gibt es vor allem bei der Präsenz von authentischen Stimmen aus südlichen Ländern in der Tat einiges zu verbessern. Nicht alle Regierungen werden jedoch die Überprüfung zum Anlass nehmen, diese Möglichkeit der Opfer, direkt zu sprechen, zu fördern, sondern werden solche Quellen eher zu beschneiden versuchen.

Der neue Menschenrechtsrat wird also kein Selbstläufer in Richtung verbesserter Schutz der Menschenrechte. Erfahrene Beobachter des UN-Menschenrechtssystems befürchten sogar eine momentane Degression, wie sie etwa nach der Wiener Menschenrechtskonferenz 1993 erfahrbar wurde. In diesem Zusammenhang verweisen Vertreter westlicher Staaten auch auf die Zusammensetzung des Rates aus 47 Mitgliedsstaaten, verteilt nach geografischem Proporz: Regionalgruppe Afrika 13, Regionalgruppe Asien 13, Regionalgruppe Lateinamerika und Karibik acht, Regionalgruppe Osteuropa sechs, Regionalgruppe Westen und andere Staaten sieben Sitze. Ihr Argument: Die strukturelle Mehrheit der eher reformunwilligen Staaten habe sich zu Ungunsten der reformfreudigen weiter verfestigt. (?)

Die skizzierten Erwartungen der Regionalgruppen an veränderte Arbeitsfelder im MRR lassen allerdings den Schluss zu, dass Raum für Kooperationen besteht, um Blockaden und selektive Prioritätensetzungen zu überwinden sowie andererseits Vertrauen zwischen einzelnen Staaten neu zu bilden. So kann etwa die westliche Staatengruppe eine konstruktivere Haltung zu wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten, zum Recht auf Entwicklung oder zur Überwindung extremer Armut einnehmen. Ebenso muss die Debatte um Menschenrechte und Welthandel nicht naturgegeben zwischen Welthandelsorganisation und ECOSOC zum Absacken gebracht werden.(?)

Die Chancen des Rats

Der MRR weist einige Neuerungen auf, die Chancen eröffnen, den Schutz und die Förderung der Menschenrechte nachhaltig zu verbessern. So verfügt der MRR im Vergleich zur MRK über einen höheren Status, da der Rat nun beim höchsten Beschlussorgan der UN, der Vollversammlung, angesiedelt ist.(?)

Die Mitglieder des MRR werden von der Vollversammlung mit absoluter Mehrheit (96 Stimmen) auf drei Jahre gewählt (bei der ersten Wahl im Mai 2006 staffelt anschließend ein Losverfahren die Mandatsdauer pro Regionalgruppe in ein, zwei und drei Jahre; dies soll das Gremium mit einer gewissen Stabilität und Konstanz ausstatten und den möglichen kompletten Austausch aller Mitglieder auf einmal vermeiden). (?) Hoffnungsvoll stimmte im Vorfeld der ersten Wahlen, dass fast alle Bewerber sich aufgefordert fühlten, ihrer Kandidatur öffentlich zugängliche Bewerbungsschreiben (pledges) beizufügen. Dort legten sie Rechenschaft über ihr gutes Wirken in Sachen Menschenrechte ab und präsentierten wesentliche Vorhaben während ihrer Mitgliedschaft. Abgesehen von der Möglichkeit, die Selbstdarstellungen der Regierungen öffentlichkeitswirksam und kritisch zu hinterfragen, war bei der MRK niemand auch nur auf die Idee gekommen, sich in dieser Form zu bewerben.

Der MRR soll wenigstens dreimal pro Jahr zu Plenarsitzungen zusammentreten und insgesamt mindestens zehn Wochen tagen. Weitere Sondersitzungen können von einem Drittel der Ratsmitglieder beantragt werden. Die MRK hatte in der Regel einmal pro Jahr ? sechs Wochen getagt. Damit kommt der Rat dem Anspruch entgegen, vor allem an Brennpunkten potentiell zeitnah arbeiten und entscheiden zu können.

Ebenfalls neu ist die jährliche universelle Überprüfung aller Staaten. Damit verbindet sich die Chance, dass die selektive Anklage von Staaten und das beredte Schweigen über Menschenrechtsverletzungen bei Verbündeten tendenziell ein Ende hat. Allerdings blieb unklar, wie diese Überprüfung organisiert und von wem sie durchgeführt werden soll. Einen Fortschritt stellt die Absicht dar, mit dieser Überprüfung zuerst bei den Mitgliedern des Rates zu beginnen. Ob dies ein Grund für Zimbabwe, Sudan oder die USA gewesen war, sich für den Start des MRR nicht zu bewerben? (?)

Im Herbst, bei Erscheinen des Jahrbuchs Menschenrechte, dürften sich ? einige Konturen abzeichnen, in welche Richtung sich der Menschenrechtsrat bewegt. Manches wird davon abhängen, wie wirkungsvoll sich zivilgesellschaftliche Gruppierungen und NGOs in den Überprüfungsprozess einzubringen vermögen. Die Erfahrungen mit der Wiener Menschenrechtskonferenz 1993 sowie der Konferenz gegen Rassismus 2001 in Durban zeigen, dass es gelingen kann. (...)

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