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Das unterschätzte Amt

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In der Debatte über den Nachfolger von Bundespräsident Gauck wird zu wenig über Inhalte gesprochen. Der Gastbeitrag.

Von Stephan Bröchler

Der Bundespräsident regiert nicht. Im Grundgesetz herrscht das Volk. Wir sind der Souverän. Im Unterschied zum Bundestag kann er weder Gesetze verabschieden noch verfügt er über eine Richtlinienkompetenz wie der Kanzler. Anders als das Bundesverfassungsgericht fehlt ihm die Legitimation, Gesetze für verfassungswidrig zu erklären. Und im historischen Vergleich mit dem Reichspräsidenten der Weimarer Republik ist er weder Oberbefehlshaber der Streitkräfte noch verfügt er über ein Notverordnungsrecht. Im Reigen der Verfassungsorgane erscheint der Bundespräsident als das schwächste Amt, das kaum über Machtressourcen gebietet und auf seine repräsentative Funktion beschränkt ist.

Die Einschätzung der geringen realen politischen Handlungsspielräume beruht in erster Linie auf den formalrechtlichen Kompetenzen des Amtes. So räumt das Grundgesetz dem Bundespräsidenten formal die Rolle eines Mitspielers im Regierungsgeschehen ein. Gesetze, die das Parlament beschlossen hat, werden gültig, nachdem der Bundespräsident sie unterschrieben hat. Selbstständige politische Mitgestaltungsrechte besitzt er als Staatsnotar nicht. Er kann nur bei erheblichen handwerklichen Fehlern im legislativen Prozess und bei ganz gravierenden Bedenken im Blick auf die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes von seiner Einspruchsmöglichkeit Gebrauch machen. Daher kam es in der Geschichte der Bundesrepublik auch nur selten vor, dass der Bundespräsident sein suspensives Veto eingelegt hat.

Als der damalige Bundespräsident Horst Köhler im Jahr 2010 das Gesetz zur Flugsicherheit nicht unterzeichnete, kam es darüber zu einer aufgeregten Debatte. Auch seine anderen Funktionen im politischen Prozess klingen bedeutsamer, als sie sind. Der Bundespräsident ernennt etwa den Bundeskanzler und entlässt ihn, aber eben allein auf Beschluss des Bundestages und nicht aus eigenem Ermessen.

In der politikwissenschaftlichen Debatte wird das Amt deshalb bis dato überwiegend als eine Nebenrolle im politischen Gefüge betrachtet. Während die spärlichen formalrechtlichen Kompetenzen den Bundespräsidenten als Mitspieler fest im Regierungsgeschehen verwurzeln, geben sie ihm im politischen Alltag kaum selbstständige Gestaltungsrechte in die Hand.

Aus Sicht der Forschung ist der Bundespräsident aber gar nicht so unbedeutend. Der alleinige Fokus auf die formalen Kompetenzen des Amtes unterschätzt die Handlungsspielräume in der politischen Realität. Das Gewicht des Bundespräsidenten liegt in seiner kommunikativ vermittelnden Beratungsmacht gegenüber dem politischen Personal in Parlament und Regierung wie auch gegenüber der Bürgerschaft. Sie beruht auf einem komplexen Zusammenspiel der wenigen formalen Kompetenzen, wie sie in Verfassung, Gesetz und Geschäftsordnung niedergelegt sind, die aber unterstützt und ergänzt werden durch eine Vielzahl informaler Handlungsmöglichkeiten, die weitgehend nicht rechtlich kodifiziert sind.

Über den ehemaligen Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker heißt es, er habe als ein Mann des Wortes das Amt stilbildend geprägt. Kommunikative Macht ist einer der Schlüsselbegriffe für das Verständnis des Amtes. Der Bundespräsident verfügt über ein engmaschiges Kommunikationsnetzwerk, das sowohl Parlament und Regierung umfasst als auch weit in die Zivilgesellschaft hineinreicht. Als Staatsoberhaupt tauscht er sich regelmäßig mit der Kanzlerin aus. Hinzu kommen Gespräche, die er mit den Bundesministern, den Ministerpräsidenten, den Parlamentariern aus Regierungs- und Oppositionsparteien in Bund und Ländern sowie auf europäischer Ebene führt. Zusätzlich spricht er mit Vertretern von Verbänden, Bürgerinitiativen und den Medien.

Die kommunikativen Kompetenzen des Amtes und des Amtsinhabers müssen sich besonders in Sondierungsgesprächen im Vorfeld der Wahl des Kanzlers, in Hintergrundgesprächen vor einer Vertrauensfrage im Bundestag oder in Krisensituationen wie der Parlamentsauflösung erweisen. Eine eigenständige politische Bedeutung kommt den öffentlichen Reden zu. Ein dialogorientiertes Format ist das von Bundespräsident Joachim Gauck praktizierte „Bellevue Forum“.

Wenn in der aktuellen Debatte über die Nachfolge von Gauck vorrangig darüber debattiert wird, welche Wahlbündnisse sich ergeben und ob und wie die Personalie und die damit verbundene machttaktische Überlegung den Ausgang der Bundestagswahl beeinflusst, nehmen wir uns die Chance darüber zu reden, wen das Amt braucht. Es war stets auch die Persönlichkeit des einzelnen Präsidenten, die es mal mehr und mal weniger vermochte, durch ihre Rolle als Moderator oder Linienrichter das Amt prägend zu gestalten.

So hat Johannes Rau 2002 das Abstimmungsverhalten der Parteien im Bundesrat gerügt und damit deutlich gemacht, dass hier eine Grenze überschritten wurde. Die kommunikative Beratungsmacht des Bundespräsidenten ist in der gegenwärtigen politischen Situation mehr gefragt denn je. Das Erstarken der AfD markiert großen Dissens über die Frage, welchen Kurs die deutsche Politik in der Flüchtlings- und Migrationspolitik einschlagen soll. Ein Bundespräsident kann dabei im Dialog mit Politik und Gesellschaft dazu beitragen, Konflikte zu benennen und politischen Konsens zu erarbeiten. Er kann und sollte „rote Linien“ für Forderungen und Handlungen definieren, die außerhalb des demokratischen Verfassungsbogens liegen, und helfen, Position gegen Antisemitismus und Fremdenfeindlichkeit zu beziehen.

Stephan Bröchler ist Politikwissenschaftler und Gastwissenschaftler an der Humboldt-Uni Berlin.

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