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Mehr als nur eine Versicherung

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Mit einigen Reformen ließe sich erreichen, dass die Altersvorsorge auch zur Umverteilung beträgt.

Von Astrid Wallrabenstein und Gert G. Wagner

Kürzlich wurde gefeiert, dass vor 125 Jahren Reichskanzler Bismarck mit der Etablierung der Rentenversicherung einen großen Schritt gewagt hat, der ungewöhnlich erfolgreich war und zu einem Vorbild für viele Systeme der sozialen Sicherung wurde. Man sollte sich allerdings keinen Illusionen hingeben: Der Bismarck-Typus in Reinkultur dominiert keineswegs die soziale Sicherung weltweit. Noch nicht einmal in Europa dominieren die Sozialversicherungen nach deutschem Muster, das heißt die Betonung des Versicherungscharakters, der die soziale Umverteilung - etwa zugunsten von Kindererziehenden oder beruflich Unqualifizierten - nur als eine Nebendimension enthält.

In Westeuropa überwiegen inzwischen staatlich finanzierte und organisierte Verteilungssysteme, die man wiederum unterscheiden kann in recht großzügige Systeme (in Skandinavien) und weniger großzügige Systeme (nach britischem Muster). Es könnte deswegen klug sein, dass auch für die deutschen Sozialversicherungen ihre Umverteilungselemente stärker betont werden, denn als reine Versicherungen sind sie zunehmend weniger europatauglich beziehungsweise wettbewerbsrechtlich kompatibel.

Eine stärkere Betonung der Umverteilung würde auch helfen, das in Deutschland größer werdende Armutsproblem im Alter zu lösen. Dabei kann es nicht um eine mechanistische Übernahme von Vorstellungen aus Brüssel gehen, aber Europa und Deutschland können gegenseitig voneinander lernen. In Brüssel wie auch in Berlin sollte im Interesse der Menschen Prinzipienreiterei vermieden werden und jede Reform im Detail geprüft werden.

Das System der deutschen Sozialversicherungen, das auf der Selbstverwaltung von Arbeitnehmern und Arbeitgebern beruht ("Sozialpartnerschaft"), ist außergewöhnlich verlässlich, und das durchschnittliche Sicherungsniveau in der Altersversorgung, der Krankenversorgung (einschließlich Pflege) und der Arbeitslosenversorgung ist im internationalen Vergleich gesehen hoch. Diese Stabilität liegt vor allem daran, dass das System als eine Versicherung gesehen wird, die die Menschen im eigenen Interesse abschließen und deswegen mehr akzeptieren als ein reines Umverteilungssystem.

Die Dominanz des Versicherungsgedankens hat allerdings auch Nachteile:

Zum ersten kommt es in der Alters- und Arbeitslosenversicherung für Versicherte mit niedrigem Einkommen zu Versorgungsproblemen, wenn die Versicherungsleistung an den zuvor gezahlten Beiträgen hängt und dadurch die Versicherungsleistungen unter dem Niveau der Grundsicherung (Sozialhilfe) liegen. Dieses Problem dürfte in den nächsten Jahren aufgrund des Wandels der Arbeits- und Lebensbedingungen zunehmen.

Zum zweiten - dies wird in Deutschland bislang weitgehend übersehen - kann die (Über-)Betonung des Versicherungsgedankens zu europarechtlichen Problemen führen. Denn wettbewerbsrechtlich sind auch staatlich organisierte Sozialversicherungen nur dann europakompatibel, wenn sie Umverteilung enthalten. Ohne Umverteilung, so argumentieren Wettbewerbsrechtler, muss man Versicherungen dem Marktwettbewerb überlassen. Das europäische Wettbewerbsrecht erlaubt zwar Sonderregelungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Aber das ist etwas anderes als eine Sozialversicherung, deren gesamte Konzeption in der Hand eines Mitgliedsstaates liegt.

Beide Probleme sollten Anlass sein, systematisch über einen Ausbau von Versorgung und Umverteilung in der Alters- und Arbeitslosenversicherung nachzudenken. Insbesondere das Armutsproblem im Alter könnte durch stärkere Umverteilungselemente innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung, unter dem stabilen Dach der Selbstverwaltung, gelöst werden. Denn in der Rentenversicherung werden nicht versicherungsmathematisch Eurobeiträge verzinst, sondern Arbeitszeiten in Entgeltpunkte umgerechnet. Diese renteninterne Währung bietet den Ansatzpunkt auch für soziale Umverteilung. Notwendig ist eine gesellschaftliche Verständigung darüber, welche Lebensumstände dabei berücksichtigt werden sollen.

Die nicht minder wesentliche, aber zweite Frage ist, wer das bezahlen soll. Niemand hat zum Beispiel etwas dagegen, die Benachteiligung Älterer bei den Kindererziehungszeiten abzumildern. Es fehlt aber jede - ehrliche - Debatte, wie das am besten finanziert werden sollte. Die Verbesserung der Mütterrente konnte sich die Politik erlauben, da die Rentenkassen zufällig gerade voll waren. Der Mainstream der Finanzwissenschaft bevorzugt hingegen eine Steuerfinanzierung von Umverteilung. Vielleicht ist sie aber in einer Sozialversicherung verlässlicher machbar?

Freilich müsste dann darüber nachgedacht werden, wie auch hohe Einkommen zur Finanzierung stärker beitragen könnten. Etwa durch eine höhere Beitragsbemessungsgrenze als derzeit? Oder eine degressive Rentenformel, die Niedrigverdiener begünstigt? Eine degressive Rentenformel könnte auch helfen, Mindestsicherungsprobleme zu lösen. Wir wollen hier keine einfachen Antworten geben, sondern erst einmal nur diese Fragen stellen.

Gert G. Wagner ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der TU Berlin und Vorstandsmitglied des DIW Berlin (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung).

Astrid Wallrabenstein ist Professorin für Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Sozialrecht und Direktorin des Instituts für europäische Gesundheitspolitik und Sozialrecht an der Goethe-Universität Frankfurt.

Beide sind Mitglieder des Sozialbeirats der Bundesregierung und geben hier ihre persönliche Meinung wieder.

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