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Liberale Drogenpolitik ist rechtlich möglich

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Eine sogenannte weibliche Cannabispflanze (Cannabis sativa) im Anbau zur medizinischen Verwendung.
Eine sogenannte weibliche Cannabispflanze (Cannabis sativa) im Anbau zur medizinischen Verwendung. © epd-bild/imageBROKER/Jason Langl

Die Regierung will die Kriminalisierung des Konsums von Cannabis beenden. Ist das mit dem Völkerrecht vereinbar? Der Gastbeitrag von Kai Ambos.

Die von der Bundesregierung geplante Entkriminalisierung von Cannabis zum Zwecke des Eigenkonsums sieht sich völkerrechtlichen Bedenken ausgesetzt, doch ein Blick in die einschlägigen Verträge zeigt, dass durchaus Spielraum für eine Liberalisierung besteht. Die Abgabe zum Eigenkonsum wird explizit nur im UN-Suchtstoffübereinkommen von 1988 geregelt. Danach sind Vertragsstaaten dazu verpflichtet, den Besitz (sowie Kauf und Anbau) der erfassten Betäubungsmittel (einschließlich Cannabis) zum „persönlichen Konsum“ strafrechtlich zu kodifizieren, allerdings vorbehaltlich der „Verfassungsgrundsätze“ und „Grundzüge ihrer Rechtsordnung“.

Demgegenüber enthält das Suchtstoff-Einheitsübereinkommen von 1961, ähnlich wie das Übereinkommen über psychotrope Stoffe von 1971, nur die allgemeine Verpflichtung, jeglichen Verkehr von „Suchtstoffen“ auf medizinische und wissenschaftliche Zwecke zu beschränken. Mit Blick auf Kriminalisierungs- und Sanktionsverpflichtungen erkennen auch diese Abkommen einen Verfassungsvorbehalt an.

Während also das Übereinkommen von 1988 zwischen dem Besitz zum Eigenkonsum und sonstigen Tathandlungen unterscheidet, verbieten die älteren Abkommen unterschiedslos jegli-chen Verkehr mit Suchtstoffen jenseits medizinischer oder wissenschaftlicher Zwecke. Deshalb wird von den internationalen Kontrollorganen bis heute jegliche innerstaatliche Liberalisie-rung als Verstoß gegen die Abkommen gewertet.

Das ist jedoch nicht überzeugend. Erstens war schon bei Verabschiedung der älteren Abkommen höchst umstritten, ob sie auch eine Kriminalisierungspflicht bezüglich des Besitzes zum Eigenkonsum enthalten, wird doch nur auf den Besitz im Allgemeinen Bezug genommen. Zweitens steht die Kriminalisierungsverpflichtung unter Verfassungsvorbehalt, kann also Vertragsstaaten nicht binden, die sie aus verfassungsrechtlichen Gründen bei Eigenkonsum ablehnen.

Zusätzlich verlangt das 1988er Abkommen die Beachtung der „Grundzüge“ des nationalen Rechts. Dazu hat die Bundesregierung schon im November 1993 eine interpretative Erklärung abgegeben, um sicherzustellen, dass das Abkommen einer eventuell späteren Entkriminalisierung nicht im Wege steht. Drittens verbleibt den Vertragsstaaten erheblicher Handlungsspielraum, um die erforderlichen „Maßnahmen“ zu ergreifen, Nichteinmischung und Achtung der nationalen Rechtsordnungen werden betont.

Der genannte Verfassungsvorbehalt ist von entscheidender Bedeutung. Er stellt das Einfallstor für eine (verfassungsrechtlich gebotene) liberale Drogenpolitik auf nationaler Ebene dar, wie sie in der bekannten Cannabis-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1994 angelegt ist. Schon damals hatte Richter Sommer die restriktive Auslegung der Übereinkommen überzeugend begründet.

Der Verfassungsvorbehalt findet auf völkerrechtlicher Ebene eine Entsprechung in der Begründung eines menschenrechtlichen Anspruchs auf eine humane und liberale Drogenpolitik, gleichsam als völkerrechtlichem Gegenanspruch gegen das prohibitive Drogenkontrollregime. Das EU-Recht, das im Übrigen das Völkerrecht nachvollzieht, konkretisiert den Verfassungsvorbehalt durch eine Kriminalisierungsausnahme bei Eigenkonsum.

Die Privilegierung des Eigenkonsums ist aber nicht auf den Besitz beschränkt, sondern er-fasst auch zeitlich notwendigerweise vorausgehende Handlungen, insbesondere Cannabisproduktion und -kauf. Weiter muss auch die Abgabe zum Eigenkonsum erfasst sein, denn auch sie geht dem Besitz (wie dieser dem Konsum) notwendigerweise voraus. Kurzum: All diese Handlungen samt dem Besitz müssen staatlicher Kontrolle unterworfen werden, will man einen durchgängig legalen (staatlich kontrollierten) Cannabismarkt erreichen, um niederländische Verhältnisse – Entstehung krimineller Strukturen zur illegalen Produktion/Lieferung der dann legal abgegeben Drogen („Hintertürproblematik“) – zu vermeiden.

Eine enge Auslegung der Abkommen wird auch durch die jüngere Staatenpraxis gestützt, sei es die Liberalisierung nationaler Cannabismärkte (zum Beispiel in Kanada, Portugal, Uruguay oder in einigen US-Bundesstaaten) oder durch Staatenerklärungen auf internationaler und regionaler Ebene. Gleichwohl sind auch bei der hierzulande geplanten Liberalisierung Friktionen mit den internationalen Drogenkontrollorganen zu erwarten. Entscheidend ist aber, dass das Völkerrecht einer gesundheitspolitisch orientierten, entkriminalisierenden Drogenpolitik nicht entgegensteht.

Kai Ambos ist Jura-Professor an der Universität Göttingen und Richter des Kosovo-Sondertribunals in Den Haag.

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