Gastbeitrag

Die Grundfreiheiten der EU unteilbar?

Was unterscheidet Personen und Güter? Diese Frage ist wichtig, um den Streit zwischen Briten und Kommission beim Brexit zu verstehen.

In den Diskussionen und zähen Verhandlungen um den Brexit spielen das Festhalten an der Einheit, der Unteilbarkeit der sogenannten vier Grundfreiheiten von Anfang an eine wichtige Rolle. Die eine Seite kritisiert dieses Festhalten als „Dogma“, das es aufzubrechen gelte, die andere bezeichnet Versuche der Infragestellung als Rosinenpicken, das man unbedingt verhindern müsse. Im Zentrum steht dabei vor allem die Freizügigkeit von Personen. Was hat es mit den Grundfreiheiten auf sich und welche Rolle spielen sie als normative Grundlage der EU?

Die vier Grundfreiheiten bilden den rechtlichen Rahmen des Europäischen Binnenmarktes: sie sehen den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeit (als Arbeitnehmerfreizügigkeit bzw. Niederlassungsfreiheit) vor. Die Rede von der Unteilbarkeit bedeutet zunächst, dass für die EU ein inhärenter Zusammenhang zwischen den vier Dimensionen der Freizügigkeit besteht.

Arbeitnehmer, die in dieser Perspektive zunächst vor allem Produktionsfaktoren sind, sollen die Freiheit haben, in die Regionen zu gehen, in denen sie Arbeit finden können. Konzeptionell betrachtet ist die Rede von der Unteilbarkeit aber zumindest unklar, wenn nicht irreführend.

Der freie Verkehr von Gütern folgt nur scheinbar der gleichen Logik wie der freie Verkehr von Personen. Wenn Personen sich über Grenzen hinweg bewegen, so hat das etwa Implikationen für die Wohlfahrtssicherung, die die Bewegung von Gütern nicht hat. Das war eigentlich von Anfang an klar, weshalb es auch mit der Zeit zur Öffnung eines europäischen sozialen Anspruchsraums gekommen ist. Im Unterschied zu Harmonisierungen im gemeinsamen Wirtschaftsraums sind die Mitgliedstaaten aber, was Sozialpolitik - und auch Einbürgerungspolitik - betrifft, die wesentlichen Gatekeeper geblieben.

Die Ausgestaltung der Grundfreiheiten unterscheidet sich grundlegend je nachdem, ob es um Güter oder Personen geht: Während für Güter etwa das sogenannte Herkunftslandprinzip gilt - in Deutschland darf deshalb Bier auch dann verkauft werden, wenn es nicht dem deutschen Reinheitsgebot entspricht -, gilt bei Personen das Prinzip der Nicht-Diskriminierung, weil sie nicht als Waren zu betrachten sind, die über Grenzen hinweg gehandelt werden, haben sie in ihrem Aufnahmeland einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den Bürgerinnen und Bürger dieses Mitgliedsstaates.

Die EU ist längst über einen Binnenmarkt hinausgewachsen – und dazu hat nicht zuletzt die Institutionalisierung der Personenfreizügigkeit in einem Status der „Unionsbürgerschaft“ beigetragen. Die Einführung der EU-Bürgerschaft im Vertrag von Maastricht 1992 gibt jedem Bürger eines Mitgliedslandes das Recht, sich im gesamten Gebiet der EU frei zu bewegen und aufzuhalten. Mit der Einführung der EU-Bürgerschaft verbindet sich ein in die Zukunft reichender Anspruch: die Fortentwicklung der EU zu einer politischen Gemeinschaft, deren konstitutive Elemente nicht mehr allein die Mitgliedstaaten sind.

Der Kern der EU-Bürgerschaft, das Freizügigkeitsrecht, indes wird seit geraumer Zeit in der EU politisiert und mit Begriffen wie „Wohlfahrtstourismus“ zum Gegenstand anti-europäischer Polemik. Im Brexit hat das eine zentrale Rolle gespielt. „Take back control“ zielte ganz wesentlich auf den Ausstieg aus dem Freizügigkeitsregime der EU.

Von einer durchgängigen „Einheit“ der Grundfreiheiten konnte allerdings auch schon vorher nur bedingt die Rede sein. Auf dem Kontinent wurde die Arbeitnehmerfreizügigkeit etwa nach der Osterweiterung der EU von einigen Mitgliedsländern, darunter Deutschland, temporär ausgesetzt, um den heimischen Arbeitsmarkt zu schützen. Ironischerweise verzichtete die damalige britische Regierung auf diese Übergangsmaßnahme, und entschied sich für die Offenheit ihres Arbeitsmarktes.

Wenn es also konzeptionell irreführend ist, von einer „Unteilbarkeit“ der Grundfreiheiten zu sprechen, warum ist es dennoch wichtig, daran festzuhalten, dass der Zugang zum Binnenmarkt mit der Personenfreizügigkeit verbunden bleibt? Bei dem gegenwärtig erreichten Entwicklungsstand der EU ist die Personenfreizügigkeit der Garant dafür, dass die EU mehr ist als ein gemeinsamer Markt.

Diesem „mehr“ ist die britische Seite traditionell skeptisch gegenübergetreten. Gerade dies macht andererseits deutlich, worum es für die EU geht: Über die Freizügigkeit, nicht nur das (mittlerweile als Legitimationsnarrativ ohnehin brüchig gewordene) Versprechen auf materielle Prosperität einzulösen, sondern zugleich auf einen Raum substantieller Freiheit, der Solidarität, der Demokratie und des Rechts hinzuarbeiten.

Sandra Seubert ist Professorin für für Politikwissenschaft an der Goethe-Universität Frankfurt. 

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