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Im Schloss Herrenchiemsee wurde im September 1948 der Grundstein für eine künftige deutsche Verfassung gelegt.

Zeitgeschichte

„Zerrissene deutsche Einheit“

„Verfassung“ oder „Grundgesetz“: Am 1. Juli 1948 begann nicht ganz freiwillig und nicht ohne Komplikationen die bundesdeutsche Verfassungsgeschichte.

Vor siebzig Jahren, auf einem ersten Höhepunkt des Kalten Krieges, begann die Verfassungsgeschichte der Bundesrepublik. Ihr Ergebnis war das „Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland“. Am 1. Juli 1948 übergaben die drei westlichen Militärgouverneure den elf Ministerpräsidenten ihrer Besatzungszonen im Frankfurter IG-Farbenhaus (auf dem jetzigen Universitätscampus Westend) die sogenannten Frankfurter Dokumente, mit denen sie eine westdeutsche Staatsgründung in Gang setzen wollten.

Die Ministerpräsidenten der Länder in der Sowjetischen Besatzungszone durften auf höhere Weisung hin schon längere Zeit zuvor nicht mehr mit ihren westdeutschen Kollegen über die Zukunft Deutschlands verhandeln. Die von den Westalliierten eingeführte westdeutsche Währungsreform vom 20. Juni lag Anfang Juli 1948 gerade knapp eineinhalb Wochen zurück. Die Sowjets reagierten darauf mit der bis in den Mai 1949 fortgeführten totalen Blockade von Berlin. Eine Staatsgründung in Westdeutschland sollte also ein politisches Gegengewicht schaffen.

Während sich zwei der drei Frankfurter Dokumente mit künftigen, westdeutschen Ländergrenzen und Grundsätzen eines Besatzungsstatuts befassten, waren im ersten die entscheidenden Grundsätze für eine einzuführende Verfassung in einem einzigen, aber inhaltsschweren Satz formuliert: „Die Verfassunggebende Versammlung wird eine demokratische Verfassung ausarbeiten, die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typs schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit schließlich wieder herzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentral-Instanz schafft und die Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält.“

Damit waren wesentliche Eckpunkte einer staatlichen Zukunft fixiert, die auch für das politische Selbstbewusstsein des deutschen Weststaates und seine politische Praxis bedeutsam wurden. Demokratie wurde formal an eine „Regierungsform des föderalistischen Typs“ gebunden. Selbst der Terminus „Zentral-Instanz“ wird durch das einschränkende Attribut „angemessen“ einem „zentralistischen“ Verdacht mehr oder weniger entzogen. Diese Festlegung ist nur angesichts der Tatsache voll verständlich, dass die SED in einem bereits 1946 vorgelegten Entwurf einer Verfassung für ganz Deutschland einen zentralistischen Gesamtstaat angestrebt hatte. Ausdrücklich werden nun auch „Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten“ gefordert, die die SED in ihrem Entwurf verbal zwar berücksichtigt hatte, in ihrer totalitären Praxis aber systematisch in Frage stellte.

Organisatorisch schrieben die Westalliierten vor, dass „spätestens“ zum 1. September 1948 eine „Verfassunggebende Versammlung“ zusammentreten sollte, die nach einem festgelegten Schlüssel von den Ländern der Westzonen zu beschicken sei – ein sehr enger Zeitrahmen, der die westdeutschen Politiker unter erheblichen Druck setzte. Stärker noch aber war der Druck durch Bedenken der Ministerpräsidenten, dem Ansinnen der Westalliierten zu folgen, einen eigenen, nur die Westzonen übergreifenden Staat zu gründen. Zwar sah man darin durchaus eine Chance, den insgesamt labilen Zustand mit seinen unterschiedlichen Besatzungspolitiken zu überwinden. Doch war man sehr wohl auch von der Furcht bestimmt, damit die offenkundige Ost-West-Spaltung Deutschlands noch zu vertiefen. Auch bei der Einführung der D-Mark war in öffentlichen Äußerungen die Sympathie für eine neue, starke Währung von der Sorge um die deutsche Einheit getrübt gewesen.

Schon bei der ersten Beratung der Frankfurter Dokumente vom 8. bis 10. Juli 1948 auf dem „Rittersturz“ bei Koblenz zeigten sich bei den Ministerpräsidenten Bedenken und Widerstände. Besonders die damalige Berliner Oberbürgermeisterin Louise Schroeder warnte angesichts der sowjetischen Blockade Berlins vor allen Schritten, die die Situation verschärfen könnten. Auch auf einer weiteren Konferenz wurden Beschlüsse gefasst, die mehr die Tendenz taktierenden Abwartens erkennen ließen. Daraufhin erhöhten vor allem die Amerikaner den Druck, endlich nach den Vorgaben der Frankfurter Dokumente zu verfahren.

Unter diesem Druck bestellten die Ministerpräsidenten schließlich einen Sachverständigenrat, den Herrenchiemseer „Verfassungskonvent“, der binnen zweier Wochen einen Verfassungsentwurf erarbeitete, welcher der „pünktlich“ am 1. September 1948 in Bonn zusammengetretenen „Verfassunggebenden Versammlung“ als Beratungsgrundlage diente. Im Laufe der Auseinandersetzungen mit den westalliierten Maßgaben ergaben sich auf deutscher Seite zwei politisch bedeutsame terminologische Veränderungen.

Zum einen haben sich die westdeutschen Repräsentanten mit Rücksicht auf eine gesamtdeutsche Perspektive gescheut, den alliierten Terminus „Verfassunggebende Versammlung“ zu benutzen. Er hätte nach ihrer Meinung zu deutliche Assoziationen an ein Gremium hervorgerufen, das die Grundlagen für einen eindeutig definierbaren und souveränen Gesamtstaat zu formulieren hätte. Der Ministerpräsident Reinhold Maier von Württemberg-Baden erinnerte sich in seinen Memoiren an die Schwierigkeiten, die man mit der alliierten Vorgabe hatte: „Die Verfassung gehört (...) zu den Requisiten eines regelrechten Vollstaates. Einen solchen wollten wir aber gerade nicht.“ Stattdessen hat man bewusst den politisch bescheideneren Terminus „Parlamentarischer Rat“ gewählt (die Vorberatungen in Herrenchiemsee hatte man allerdings noch „Verfassungskonvent“ genannt!).

Zum anderen hat den Parlamentarischen Rat die Frage umgetrieben, wie man denn dem Wunsch der Westalliierten nach einer „Regierungsform des föderalistischen Typs“ folgen könne, ohne durch eine westdeutsche Eigenstaatlichkeit die Einheit Deutschlands dauerhaft zu gefährden. Dabei kam es zu kompliziertesten Begriffsbildungen. Der kurioseste Vorschlag stammte von Carlo Schmid, damals Justizminister von Württemberg-Hohenzollern und nun Vorsitzender des Hauptausschusses: Er definierte das zu schaffende politische Gebilde als „Zweckverband administrativer Qualität“.

Aber es ging auch grundsätzlich immer wieder darum, den Charakter des Vorläufigen, des Provisorischen der politischen Konstruktion zu betonen. Bis weit in die sechziger Jahre gehörte die Definition der Bundesrepublik als Provisorium zum Kern des offiziellen politischen Selbstbewusstseins.

In der zunächst noch starken Hoffnung auf eine Wiedervereinigung war auch bei vielen Westdeutschen lange Zeit dieses Bewusstsein mental verankert. Bezeichnend dafür war unter anderem die verstörte Reaktion vieler auf ein von Wolfgang Weyrauch herausgegebenes Büchlein von 1961, in dem fünfzehn Intellektuelle, von Martin Beheim-Schwarzbach bis Martin Walser, unter dem Titel „Ich lebe in der Bundesrepublik“ nicht mehr Deutschland als Ganzes, sondern nur den westlichen Teilstaat als ihre „Heimat“ darstellten.

Das Ergebnis der Suche nach einem Terminus für den geforderten föderalistischen Staat war bekanntlich „Bundesrepublik“ mit entsprechenden Termini für die politischen Institutionen, „Bundespräsident“, „Bundeskanzler“, „Bundestag“ usw. Vorbilder dafür gab es bereits in Verfassungen des 19. Jahrhunderts; Bismarck etwa war, bevor er Reichskanzler wurde „Bundeskanzler“ des Norddeutschen Bundes, und die Reichsverfassung von 1871 sprach von einem „Bundesgebiet“ und hatte einen „Bundesrat“ …

Die Fixierung des offiziellen Staatstitels war angesichts der Rücksichtnahme auf die deutsche Gesamtsituation wiederum eine heikle Angelegenheit. Die SED hatte in ihrem Verfassungsentwurf für ganz Deutschland keine derartigen Probleme. Sie wählte 1946 einen Staatstitel, der einem deutschen Gesamtstaat sehr wohl angemessen gewesen wäre: „Deutsche Demokratische Republik“. An ihm hielt sie auch bei ihrer Teilstaatsgründung 1949 demonstrativ fest. Im Westen einigte man sich auf die Benennung „Bundesrepublik Deutschland“ – ein Name, der ebenfalls eine gesamtdeutsche Option enthielt, aber semantisch wohl nicht zufällig einigermaßen vage blieb. Jedenfalls ließ die rein additive Koppelung von „Bundesrepublik“ und „Deutschland“ verschiedene Deutungen zu, zum Beispiel „Bundesrepublik in Deutschland“ oder „Deutschland als Bundesrepublik“. Am ehesten kommt den Intentionen der Väter und Mütter des Grundgesetzes eine dritte Deutung nahe: „Bundesrepublik als Modell für Deutschland“; denn man war sich einerseits des beschränkten Geltungsbereichs des Grundgesetzes bewusst, wollte aber – wie die Präambel ausdrücklich formulierte – den Anspruch, stellvertretend für ganz Deutschland zu handeln, nicht aufgeben. Diese Deutung hat sich in der verfassungsrechtlichen Praxis der Wiedervereinigung auch tatsächlich durchgesetzt.

Wie aber sollte man die für diesen Staat maßgebliche rechtliche Grundlage nennen, wenn – wie schon angedeutet – größte Bedenken gegen den Terminus „Verfassung“ bestanden? Reinhold Maier berichtet in seinen schon zitierten Memoiren, wie sich nach quälenden Debatten plötzlich eine Lösung fand: „Da kam irgend jemand mit dem Wort Grundgesetz anstelle von Verfassung.(...) Wie vom Himmel gefallen stand das Wort vor uns und bemächtigte sich unserer Köpfe und Sinne, gewiss nicht der Herzen. Machen wir doch ein „Grundgesetz“, das keinen Vollstaat voraussetzt! Das neue jungfräuliche Wort vermochte so schön trügerisch von der Realität jener Tage wegzuführen.“

Der tatsächliche Urheber des Kompromissbegriffs „Grundgesetz“ ist bis heute nicht identifiziert. Doch mehr oder weniger alle Mitglieder des Parlamentarischen Rates waren erleichtert, einerseits weniger als eine „Verfassung“, sondern nur ein „Gesetz“ beraten und beschließen zu können, andererseits durch das Bestimmungswort „Grund-“ dieses Gesetz als feste Grundlage für alle anderen Gesetze definieren zu können und damit dem Willen der Westalliierten doch noch zu entsprechen.

Letztlich aber handelte es sich wie bei der Benennung „Parlamentarischer Rat“ nur um verbale Kosmetik, mit der man sein gesamtdeutsches Gewissen einigermaßen beruhigen konnte. Reinhold Maier spricht sogar deutlich vom „trügerischen“ Charakter der Erfindung. Ganz „jungfräulich“ war das Wort indes nicht. Die Verfassungsgeschichte kennt sehr wohl einige Beispiele, in denen die Verfassungen „Grundgesetz“ heißen. Die aktuell gültige dänische Verfassung etwa heißt noch heute so: „Grund-lov“ (= „Grundgesetz“). Manche dieser Grundgesetze wurden von Obrigkeiten erlassen. Auch das deutsche Grundgesetz wurde in wesentlichen Punkten, sowohl beim Start der Beratungen als auch in seinen Grundlinien, von einer Obrigkeit, den drei westlichen Besatzungsmächten, bestimmt. Gleichwohl gelang es, unter den nicht ganz freiwillig übernommenen Bedingungen eine dauerhafte Verfassung zu formulieren, die – gemessen an den Verfassungen des Deutschen Reiches von 1871 und 1919 – auch für das wiedervereinte Deutschland eine verfassungsrechtlich hohe Qualität besitzt, nicht zuletzt durch die Vorrangstellung der unveränderbaren Grundrechte vor allen staatsrechtlichen Bestimmungen.

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