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Sozial- statt Standortpolitik

Franz-Xaver Kaufmann vergleicht Wohlfahrtsstaaten

Von Thomas Schramme

In den alten Zeiten, als das Wünschen noch geholfen hat, wurden Gemeinwesen durch gesellschaftliche und politische Auseinandersetzungen geformt. Heute bestimmen die Regeln der Ökonomie. In den gegenwärtigen Diskussionen um die Reform des Sozialstaats spiegeln sich längst keine konkurrierenden Ideen von der guten Gesellschaft mehr, sondern nur der vermeintliche Zwang des attraktiveren Wirtschaftsstandorts. Dass die Situation einmal anders war, also wirkliche Kämpfe um die richtige Gestaltung der europäischen Wohlfahrtsstandorte ausgetragen wurden, zeigt beeindruckend Franz-Xaver Kaufmann in seinem Buch Varianten des Wohlfahrtsstaats. Der deutsche Sozialstaat im internationalen Vergleich. Die Studie war im Rahmen einer umfassenden Dokumentation im Auftrag des Arbeitsministeriums zur Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland entstanden und liegt nun in einer überarbeiteten und preiswerten Fassung vor.

Obwohl Kaufmann sich in feinsinniger Soziologenmanier weitgehend der Bewertung enthält, verspürt man notgedrungen bei der Lektüre eine wachsende Missstimmung gegenüber der aktuellen politischen Debatte in Deutschland. Es wird nämlich deutlich, dass einige der Vorschläge zur - zweifelsohne notwendigen - Reform des deutschen Sozialstaats angebliche Sachzwänge vorschieben, wo doch in Wirklichkeit spezifische Interessen vorherrschen.

Kaufmann traktiert den Leser nicht mit Zahlen und Statistiken. Vielmehr beschreibt er detailliert und in historischer Durchschau die institutionellen Entwicklungen in Großbritannien, Frankreich, Schweden und schließlich Deutschland (wobei die DDR kaum erwähnt wird). Zwei Staaten dienen Kaufmann als Kontrastfolie gegenüber den europäischen Varianten des Wohlfahrtsstaats: die USA und die Sowjetunion. Beide können seiner Terminologie zufolge nicht als echte Wohlfahrtsstaaten gelten - wenn sie auch wohlfahrtsstaatliche Programme verfolgten -, denn sie garantieren den Bürgern keine sozialen Teilhaberechte beziehungsweise gewährleisteten keine marktwirtschaftliche Autonomie.

Für Kaufmann stellt die "kollektive Verantwortung für das Wohlergehen der Gesamtbevölkerung" eine unabdingbare Leistung eines jeden Wohlfahrtsstaats dar. Über diese normative Bedingung ließe sich trefflich streiten. Allerdings leuchtet fraglos ein, dass ein Staat, der die gesellschaftliche Exklusion einiger Bürger nicht verhindert, sich wohl kaum mit dem Titel schmücken kann. So sind beispielsweise die in den sechziger Jahren propagierten ambitionierten Pläne zur Bekämpfung der Armut und der Chancenungleichheit unter US-Präsident Bill Clinton größtenteils wieder zurückgenommen worden. Ein alle Bürger umfassendes, staatlich garantiertes Recht auf Sozialhilfe existiert in den USA derzeit nicht.

Die untersuchten europäischen Länder hingegen garantieren alle den Schutz von abhängig Beschäftigten, die Bekämpfung extremer Armut und annähernd gleiche Zugangschancen zu sozialen Dienstleistungen. Doch will Kaufmann letztlich gerade die historischen Prägungen und nationalen Eigenheiten hervorheben. In diesen zeigt sich die kulturelle Dimension der Sozialpolitik. Auch im Zuge der zukünftigen Stärkung europäischer Institutionen, so Kaufmann, werden sich die nationalen Eigenarten erhalten.

Inwiefern kulturelle Besonderheiten sich zu vermeintlichen Sachzwängen entwickeln können, sieht man etwa an den Maastricht-Kriterien zur Stabilisierung des Euro, die für die aktuellen Sparnöte des Finanzministers verantwortlich zeichnen. Die gerade von den Deutschen angetriebene Einführung der Regelungen verdankt sich keineswegs bloß ökonomischen Motiven. Wie man bei Kaufmann erfährt, war vielmehr eine wesentliche Ursache die zweifache historische Erfahrung der plötzlichen Entwertung aller Ersparnisse nach den beiden Weltkriegen. Diese führte in Deutschland zu einer hohen Sensibilität gegenüber der Geldwertstabilität.

Am deutschen Sozialstaat fällt zunächst die große historische Kontinuität auf. Obwohl kaum ein anderer europäischer Staat auf staatspolitischer Ebene solch radikal verschiedene Phasen durchlaufen hat, blieben die wohlfahrtsstaatlichen Institutionen recht konstant. Diesen Umstand erklärt Kaufmann durch den gesellschaftlich vorherrschenden Konsens, wonach sozialpolitische Eingriffe prinzipiell als legitim gelten, solange sie marktkonform bleiben. Der Staat wird als nötige und zweckmäßige Instanz der Sozialpolitik begriffen, wenn auch die Ausführung weitgehend durch nicht-staatliche Agenturen erfolgt.

In dieser Hinsicht unterscheidet sich Deutschland nicht nur von den USA, sondern auch von Großbritannien, wo die meisten Wohlfahrtsleistungen nicht auf staatlicher Ebene ausgehandelt, sondern den Unternehmern durch die vergleichsweise starken Gewerkschaften abgerungen wurden. Kaufmann weist zudem auf den historischen Umstand hin, dass die Bismarckschen Sozialgesetze sich zu einem guten Teil dem Interesse verdankten, die Arbeiterschaft zu befrieden, ohne ihnen politische Rechte zugestehen zu müssen. So wurde damals die Sozialpolitik zu einer "die Herrschaftsverhältnisse nicht tangierenden Alternative zur Demokratisierung".

In der bis heute vorherrschenden Ausrichtung des deutschen Sozialstaats auf Erwerbstätige liegt bekanntermaßen einer der wesentlichen Gründe für die derzeitigen Schwierigkeiten. Im Vergleich zu anderen Ländern unterentwickelt sind hierzulande sozial- und bildungspolitische Maßnahmen zugunsten von Kindern, Jugendlichen und Familien, insbesondere im Dienstleistungsbereich. Die "écoles maternelles" in Frankreich beispielsweise, die eine Kinderbetreuung ab dem dritten Lebensjahr garantieren, ermöglichen Frauen, denen die Erziehungsarbeit nach wie vor meist zugeordnet wird, einen wesentlich besseren Zugang zum Arbeitsmarkt.

In Deutschland waltet ein sozialstaatliches System, das durch die Vorherrschaft beitragsfinanzierter Einkommensumverteilung und die Vernachlässigung aktivierender Institutionen und Dienstleistungen gekennzeichnet ist. Dies führt zu einem gesellschaftlich prekären Status derer, die nicht oder nicht kontinuierlich erwerbstätig sind.

Auf der Suche nach Abhilfe könnte der Blick in Länder schweifen, die eine alle Bürger und nicht nur die Arbeitenden erfassende Sozialpolitik betreiben. Schweden bleibt in dieser Hinsicht trotz seiner eigenen Nöte weiterhin Vorbild. Es ist zudem ein Land, das in Bezug auf die gesellschaftlichen Voraussetzungen mit Deutschland insofern vergleichbar ist, als dort ebenfalls ein Konsens über die sozialpolitischen Pflichten des Staates besteht.

Für Spezialisten mag Kaufmanns Studie keine überraschenden Ergebnisse bereithalten. Doch richtet er sich erklärtermaßen an einen breiteren Adressatenkreis, was ihm zweifelsohne glückt. Nebenbei gelingt es ihm, eine wichtige Erkenntnis in Erinnerung zu rufen: Die Sozialpolitik ist keine Spielwiese des Homo oeconomicus. Welche sozialen Rechte wir uns zugestehen wollen, wie solidarisch wir uns gegenüber Menschen in prekären Lebenslagen zeigen, das bestimmen immer noch unsere Vorstellungen von einer guten und gerechten Gesellschaft. Oder zumindest sollte es so sein.

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