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Korruption Inspektor KI

Berlin gilt als vorbildlich bei der Bekämpfung von Korruption in Behörden – zumindest auf dem Papier. In der Praxis sind die Ermittlungen selten erfolgreich. Nun sollen Betrüger mit Hilfe künstlicher Intelligenz aufgespürt werden. Aber: Können Computerprogramme das wirklich besser?

Ist Kontrolle wirklich besser als Vertrauen? Ein Informatiker verweist auf das Risiko, dass mehr Überwachung gerade diejenigen demoralisiere, die sich an die Regeln halten. Foto: Lutz Wallroth

Die Frauen fühlten sich sicher, jahrelang. Kennengelernt hatten sie sich auf einer Geburtstagsfeier irgendwann zu Beginn des Jahrtausends, und rasch stellten sie fest, dass sie etwas verbindet. Katrin C.*, die Jüngere, war verheiratet mit einem Justizwachtmeister. Wenn er krank war, dann übernahm das Land Berlin einen Teil der Behandlungskosten, so ist es üblich bei Beamten. Die Anträge landeten auf dem Schreibtisch der Älteren, Brigitte W.*, Sachbearbeiterin beim Landesverwaltungsamt. Ein schrecklicher Job, stupide und monoton, sagte sie später vor Gericht. Mit den Kollegen lag sie auch im Streit.

Als sie Katrin C. kennenlernte, entdeckte sie eine Möglichkeit, ihre Trübsal zu lindern. Die Frauen schmiedeten einen Plan. Katrin C., Zahnarzthelferin, schrieb gefälschte Arztrechnungen und reichte sie im Namen ihres Mannes ein. Das kostete sie keine Mühe, sie hatte eine Abrechnungssoftware auf ihrem Laptop, die Unterschrift ihres Mannes fälschte sie. Brigitte W. genehmigte die Zahlungen. Auch sie kostete das keine Mühen. Die einzelnen Beträge blieben stets unter 5000 Euro, meist bekamen keine anderen Mitarbeiter die Vorgänge zu sehen. Und das Land Berlin zahlte, jahrelang. Als die Komplizinnen 2008 doch aufflogen, hatten sie mehr als eine halbe Million Euro aus der Landeskasse gestohlen. Für angebliche zahnärztliche Behandlungen eines einzelnen Mannes.

Rüdiger Reiff ist leitender Oberstaatsanwalt. Er hat eine lange Karriere in der Justiz hinter sich, hat in Abgründe geschaut, Täter ihrer Strafe zugeführt oder sie notgedrungen ziehen lassen, wenn die Beweise nicht reichten. Darüber stumpfen viele ab oder werden zynisch. Reiff nicht. Über den Fall der beiden Komplizinnen kann sich der Leiter der Zentralstelle Korruptionsbekämpfung auch zehn Jahre nach der Aufdeckung noch aufregen. Nicht wegen der Dreistigkeit der Täterinnen – sondern weil sie es so leicht hatten. „Wo ist da die Kontrolle?“, ruft er. „Kein Mensch kann Arztrechnungen von 500 000 Euro geltend machen! Das geht nur, wenn keiner hinschaut.“

Aus Reiffs Büro im Gebäude des Kammergerichts blickt man auf eine Rotbuche draußen im Kleistpark, ein prächtiger Baum. Doch durch die hohen Fenster ist nur die Krone zu sehen, der Stamm und die Wurzeln bleiben dem Blick verborgen. So ähnlich ist es mit der Korruptionsstatistik. 114 Ermittlungsverfahren wegen Korruptionsdelikten gab es im vorigen Jahr. In nur 12 Fällen reichten die Beweise, um Anklage zu erheben. 14 Beschuldigte wurden verurteilt, 6 davon zu Freiheitsstrafen ohne Bewährung. Doch diese Zahlen sagen nicht viel aus über die tatsächliche Korruption in Berlin. „Korruption ist ein Kontrolldelikt“, erklärt Rüdiger Reiff. „Sie stellen es nur fest, wenn Sie auch Kontrollen durchführen.“

Man stelle sich mal vor, sagt er, die Polizei würde keine Alkoholtests mehr im Straßenverkehr durchführen. „Dann verschwindet auch die Trunkenheit am Steuer. Zumindest aus der Statistik.“ Zwar glaube er nicht, dass Berlin ein massives Korruptionsproblem habe. Aber Reiff ist überzeugt: Es wird zu wenig hingeschaut und nicht ausreichend kontrolliert.

Dabei hat die Stadt geradezu vorbildliche Strukturen, um Betrug und Korruption vorzubeugen. In jeder Senatsverwaltung und in den Bezirksämtern gibt es Antikorruptionsbeauftragte, die Hinweise annehmen und Verdachtsfällen nachgehen sollen. Eine Prüfgruppe in jedem Amt soll bei konkreten Hinweisen ermitteln und auch ohne Anlass Routinekontrollen durchführen. Zudem gibt es einen Vertrauensanwalt, dem Whistleblower – häufig sind es Kollegen, Konkurrenten oder betrogene Partner – Verdachtsfälle melden können.

Doch fragt man herum in den Behörden, ob in den vergangenen Jahren Korruptionsfälle aufgedeckt werden konnten, dann ist die Antwort fast überall die gleiche: Nein. Jiri Kandeler, Vorstand des Antikorruptionsvereins Berlin, hat eine Studie zum Thema durchgeführt – es ist die einzige entsprechende Erhebung. Er wollte von den Korruptionsbeauftragten in allen Berliner Bezirksämtern wissen, ob in den vorangegangenen fünf Jahren Korruptionsfälle aufgedeckt worden seien. Nur zwei Bezirksvertreter bejahten das. Dass es tatsächlich so wenige Fälle gegeben habe, sei unmöglich, meint Kandeler. Sein Fazit: „In Berlin gibt es keine wirksame Korruptionsbekämpfung.“

Kandeler forschte weiter. Per Antrag auf Akteneinsicht forderte er die Sitzungsprotokolle der Arbeitsgruppe Korruptionsbekämpfung an, die Rüdiger Reiff leitet. Ihr gehören die Korruptionsbeauftragten der Senatsverwaltungen an, außerdem Vertreter der Bezirke, des Landeskriminalamts, des Rechnungshofs und mehrerer großer Behörden. Anschließend leitete Kandeler die Protokolle an die Berliner Zeitung weiter und gab den Anstoß zu dieser Recherche.

Die Niederschriften lassen erahnen, dass die Korruptionsjäger den Glauben an ihre Arbeit zumindest teilweise verloren haben. Von „faktisch nicht vorhandenem Entdeckungsrisiko“ ist im Protokoll der Sitzung im November 2016 die Rede. Weiter heißt es: „Die Beschränkung auf die bislang praktizierte stichprobenbasierte Prüfung von Vorgängen kommt […] einem Verzicht auf ein effektives Kontrollmanagement gleich.“ Einige Korruptionsbeauftragte berichten, dass sie auf Routinekontrollen inzwischen verzichten – aus Personalmangel.

Den Protokollen ist aber auch ein bisher unbekannter Plan zu entnehmen, wie die Verwaltung im Kampf gegen Betrug und Korruption schlagkräftig werden soll. Rüdiger Reiff hat ihn vor zwei Jahren eingebracht und seine Kollegen davon überzeugt. Er will die Korruptionsbekämpfung digitalisieren. Forensische Datenanalyse heißt die Technik, die endlich zu effektiven Kontrollen führen soll. Intelligente Software untersucht dabei die Datenbestände der Verwaltung auf ungewöhnliche Vorgänge. Ganz ähnliche Technik kommt in Banken zum Einsatz, um Geldwäsche oder Kreditkartenbetrug zu identifizieren. Big Data soll Einzug in die Verwaltung halten – die Analyse ganz großer Datensätze.

Die Systeme könnten feststellen, wenn – wie im eingangs geschilderten Fall – dieselbe Bearbeiterin immer wieder „Zahlungen in auffälliger Höhe – z. B. knapp unterhalb von Zeichnungsgrenzen“ auslöst, wie es im Beschluss der Arbeitsgruppe heißt. Oder wenn „Zahlungen zu ungewöhnlichen Zeiten geleistet werden (Buchungen am Wochenende, Buchungen nach 20.00 Uhr)“. Das System würde auch merken, wenn eine Genehmigung innerhalb von zwei Tagen erteilt wird, obwohl die Antragsteller sonst Wochen warten müssen. Verdächtige Vorgänge, nach denen die Korruptionsprüfer heute mühsam in riesigen Datensätzen suchen müssen, würden diese Systeme in kürzester Zeit identifizieren und melden. „Angesichts der ohne Datenverarbeitungssysteme nicht mehr überschaubaren Massen an Daten ist die händisch durchgeführte Stichprobenprüfung völlig unzureichend und tatsächlich nicht zur Korruptionsbekämpfung […] geeignet“, heißt es im Beschluss der Arbeitsgruppe.

Justizsenator Dirk Behrendt (Grüne) ist bereits überzeugt. Seine Verwaltung arbeitet seit kurzem an einer Vorlage für den Senat, im Herbst will er sie vorlegen. Noch in dieser Legislaturperiode könnte ein Probelauf beginnen. „Es wäre unklug, wenn wir diese Technik nicht nutzen“, sagte Behrendt der Berliner Zeitung. „Wir müssen es denen, die sich aus der Landeskasse bereichern wollen, so schwer machen wie möglich.“ Er wolle entsprechende Maßnahmen im nächsten Haushalt anmelden. „Für den Justizbereich bin ich optimistisch, dass wir 2020 starten.“

Kann es denn so einfach sein? Können Hochleistungsrechner und intelligente Software schaffen, was gewissenhaften Prüfern jahrelang nicht gelungen ist? Durch das Büro von Sascha Nali weht ein leichter Wind. Der Ventilator lässt die Blätter der Topfpflanzen leicht rascheln – von außen dringt dagegen kaum ein Geräusch in das Büro. Das Landesverwaltungsamt ist eine still arbeitende Behörde, die selten Aufmerksamkeit auf sich zieht. Dabei ist das Amt sehr fleißig und setzt sehr viel Geld um. Es zahlt unter anderem Beihilfen für rund 130 000 Landesbedienstete und Pensionäre aus, fast eine halbe Milliarde Euro umfasst das jährliche Budget.

Aus diesem Topf zweigte Brigitte W. den Betrag ab, der für sie ein Vermögen war. Juristisch ist der Fall geklärt, die ehemalige Mitarbeiterin wurde zu einer Haftstrafe verurteilt. Aber das Amt hat er nachhaltig erschüttert. „Für uns war das der schlimmste anzunehmende Unfall, ein Angriff von innen und außen“, sagt Nali. Er leitet die Beihilfestelle, wo Brigitte W. tätig war. Und er arbeitet seit Jahren daran, die Behörde zu ändern. Die Richter werteten es damals als mildernden Umstand für Brigitte W., dass sich das Landesverwaltungsamt so unzureichend gegen Betrug schützte. Und auch die Worte eines Richters in einem anderen, nur wenig kleineren Betrugsprozess trafen die Behördenleitung hart. „Ich verstehe es nicht“, sagte der Jurist, „Sie werden nach Strich und Faden beschissen und merken es nicht einmal.“

Heute, davon ist Nali überzeugt, würde Brigitte W. auffliegen, und das liegt an Watson. Watson ist ein Leiharbeiter im Landesverwaltungsamt, aber kein herkömmlicher. Der Computerhersteller IBM hat das System entwickelt. Es ist eine künstliche Intelligenz, und es ist ziemlich vielseitig begabt. Vor einigen Jahren trat Watson bei der Quizshow Jeopardy gegen mehrere frühere Gewinner an – und siegte haushoch. Auf der Raumstation ISS ist Watson im Einsatz und unterstützt die Astronauten bei ihren Missionen.

Im Landesverwaltungsamt Berlin überwacht es seit Anfang 2017 den Zahlungsverkehr und sucht nach Auffälligkeiten. Es ist ein System, wie es die Arbeitsgruppe Korruptionsbekämpfung flächendeckend in der Berliner Verwaltung einführen will. Nur eine einzige Behörde in Deutschland bekämpft Betrug auf vergleichbare Weise: die Landeskasse Hamburg. Auch dort gab es einen massiven Korruptionsfall.

Sascha Nali erklärt, wie die Technik funktioniert. Watson untersucht die Beihilfezahlungen des Landesverwaltungsamts auf Verdachtsmomente. „Wenn etwa die Beihilfen an einen Empfänger sehr viel höher liegen als der Durchschnitt, fällt das dem System auf“, sagt er. Genauso, wenn immer wieder der gleiche Betrag erstattet wird. Mehr möchte Nali nicht verraten – nur, dass das System auf Dutzende denkbare Betrugsszenarien programmiert ist.

Jedem Indikator ist ein Punktwert zugeordnet, ein sogenannter Score. „Wenn ein Vorgang eine bestimmte Punktzahl überschreitet, dann stellt ihn das System unter Beobachtung“, sagt Nali. Der für die Kontrolle zuständige Mitarbeiter bekommt dann eine Mitteilung und kann sich die Daten zunächst in pseudonymisierter Form angucken, also ohne die Namen des Empfängers und des Sachbearbeiters. Erhärtet sich der Verdacht, dann kann er Einblick in den gesamten Vorgang nehmen. Watson wiederum erhält am Ende der Prüfung eine Meldung, ob der Verdacht richtig war oder falsch. „Assistiertes Lernen“ heißt diese Technik. Immer besser lernt das System so, echte Fälle zu erkennen und falschen Alarm zu vermeiden, die Algorithmen verbessern sich.

Das Ziel ist Verhinderung, nicht Kontrolle

Das Ziel der Kontrolle sei aber nicht, möglichst viele Fälle aufzudecken, sagt Nali. Viel besser sei es, wenn sie gar nicht erst eintreten. „Wir wollen ja Betrug verhindern.“ Deshalb würden auch die Mitarbeiter regelmäßig informiert über die Erkenntnisse, die aus den Watson-Analysen gewonnen werden. „Die Bilanz ist sehr positiv“, sagt Nali. Finanziell lohne sich Watson, Zahlen gibt das Landesverwaltungsamt allerdings nicht preis. Zudem ging die Einführung ungewöhnlich schnell – nur ein Jahr dauerte es, bis Watson einsatzbereit war.

Möglicherweise war das auch zu schnell. Nach dem Datenschutzgesetz wäre das Landesverwaltungsamt verpflichtet gewesen, die Landesdatenschützerin Maja Smoltczyk über die Einführung von Watson zu informieren. Das geschah jedoch nach Auskunft ihrer Sprecherin nicht. Dabei gibt es mehrere Punkte, die Smoltczyks Fachleute möglicherweise überprüft hätten. Etwa, ob die Pseudonymisierung der Datensätze tatsächlich einen Missbrauch ausschließt. Oder ob Daten der Verwaltung auf den Servern eines US-Konzerns gut aufgehoben sind.

Staatsanwalt Rüdiger Reiff sagt über die Forensische Datenanalyse: „Es ist klar, dass so ein Instrument nur eingeführt werden kann, wenn die datenschutzrechtlichen Bestimmungen eingehalten werden.“ Das Landesverwaltungsamt scheint diesen Grundsatz nur halbherzig berücksichtigt zu haben. Seine eigene Datenschutzbeauftragte habe das Verfahren als unbedenklich eingestuft, teilt das Amt auf Anfrage der Berliner Zeitung mit. Zu detaillierten Auskünften sei man erst nach den Ferien in der Lage, wenn die verantwortlichen Mitarbeiter wieder im Dienst sind.

Was ist mit der Datensicherheit?

Doch es stellt sich neben der Sicherheit der Daten auch eine andere Frage: Ist es sinnvoll und angemessen, sämtliche Daten der Verwaltung zu analysieren, um die wenigen Fälle von Missbrauch zu finden? Und: Kommen überhaupt bessere Ergebnisse dabei heraus als heute?

Schon möglich, sagt jemand mit langer Erfahrung aus der Korruptionsbekämpfung, der in diesem Text anonym bleiben möchte. Es gebe etliche Fälle, die mit effizienten Kontrollen hätten verhindert werden können. Ein Fall wurde unter Berliner Korruptionsbekämpfern besonders rege diskutiert: In einem Innenstadtbezirk steckte ein Mitarbeiter des Gewerbeamts jahrelang Gebühren in die eigene Tasche. Vor allem, wenn er ausländischen Unternehmen Gewerbegenehmigungen erteilte, nahm er sie ihnen in bar ab, bis zu 600 Euro. Viele dachten sich nichts dabei, sie kannten die Gepflogenheiten nicht, eine Quittung gab es auch.

Jahrelang merkte niemand, dass die Einnahmen aus der Erteilung von Gewerbegenehmigungen abgesackt waren. „Bei einer automatischen Überprüfung wäre das aufgefallen“, sagt der Korruptionsexperte. Und trotzdem glaube er nicht, dass Computer mehr sein können als ein Hilfsmittel. „Wer betrügen will, der macht das. Und er macht es so intelligent, dass er die Kontrollen umgeht.“

Der Kern des Problems sei aus seiner Sicht die überlastete Verwaltung. „Das Arbeitspensum hat sich für viele Mitarbeiter seit Beginn des Jahrtausends verdoppelt.“ So entstünden Fälle, die den Anschein von Korruption hätten, ohne dass welche vorliegt. „Den Leuten fehlt manchmal schlicht die Zeit, eine korrekte Vergabe durchzuführen. Stellen Sie sich vor, an einer Schule müssen Fenster repariert werden. Die Eltern beschweren sich schon beim Stadtrat. Dann wird eben eine Firma beauftragt, mit der man schon gute Erfahrungen gemacht hat.“ Das Problem ist gelöst – und vielleicht merkt die Revision ja nichts.

Automatische Kontrollen könnten die Verwaltung also auch in ein Dilemma bringen. Sie wäre an manchen Stellen nicht mehr in der Lage, kurzfristig Probleme zu lösen – jedenfalls nicht mit der heutigen löchrigen Personaldecke.

Den umgekehrten Fall gebe es aber auch. Nach seinen Erfahrungen treten Betrug und Korruption vor allem in den Bereichen der Verwaltung auf, die gut liefen, sagt der Experte. So war es auch im Fall des Gewerbeamts. Der zuständige Mitarbeiter sei die Stütze seines Amts gewesen – selten krank, immer hilfsbereit. „Die Amtsleiter gucken zuerst da hin, wo es Stress gibt. Die Bereiche, wo es läuft, lässt man in Ruhe.“ Und diese Ruhe könnten Mitarbeiter mit unlauteren Absichten dann ausnutzen.

Und dann gibt es ja noch die Bereiche, die auch eine noch so hoch entwickelte Antikorruptionssoftware kaum durchdringen kann: die Ermessensentscheidungen. Baugenehmigungen etwa, bei denen es um die Auslegung bestimmter Richtlinien geht und die einzelnen Sachbearbeiter großen Einfluss darauf haben, ob ein Entwurf umgesetzt werden kann oder nicht.

Der Antikorruptionsbeauftragte der Verkehrsverwaltung, Norbert Falkenau, glaubt: „Auch Computeranalysen haben Lücken.“ Es helfe nur eine Verwaltung, deren Mitarbeiter verinnerlicht haben, dass sie Unregelmäßigkeiten nicht zulassen. Diese Haltung sei nach seiner Überzeugung in den Behörden heute verankert. Vor 20 Jahren sei das noch nicht durchgängig so gewesen. Aber auch damals waren es interne Hinweise, die zur Aufklärung beitrugen. „Mehrere große Fälle kamen damals ans Licht, weil die Kollegen sich ein Herz fassten und Alarm schlugen.“

Aber tun sie das auch, wenn im Hintergrund stets Computer die Menschen kritisch im Blick halten und ihre Aktivitäten analysieren?

Hannes Federrath ist Professor an der Universität Hamburg und Präsident der Gesellschaft für Informatik. Er beschäftigt sich auch mit der Frage, welche Auswirkungen Big Data und der Einsatz künstlicher Intelligenz auf die Gesellschaft haben. Und er sieht das Risiko, dass mehr Überwachung gerade diejenigen demoralisiert, die sich an die Regeln halten. „Künstliche Intelligenz produziert fast automatisch Fehler. Das kann dazu führen, dass unbescholtene Mitarbeiter in Verruf gebracht werden“, sagt er. Genauso könne die ständige Kontrolle dazu führen, dass die Mitarbeiter verunsichert werden. Damit könne auch ihre Bereitschaft sinken, Verantwortung zu übernehmen und selbstständig Entscheidungen zu treffen – lieber delegieren sie dann komplizierte Themen an ihre Vorgesetzten.

Folgt man diesem Gedankengang, dann könnte der Einsatz von Computern und künstlicher Intelligenz also dazu führen, dass menschliche Mitarbeiter leichter ersetzbar werden. Denn je mehr sie funktionieren wie Roboter, umso eher kann ein Algorithmus ihre Tätigkeit übernehmen.

Das IBM-System Watson, das im Landesverwaltungsamt zum Einsatz kommt, findet seit vorigem Jahr auch in einer Abteilung der japanischen Versicherungsgesellschaft Fukoku Mutual Anwendung. Dort wird über Beihilfeanträge entschieden. Zuvor müssen die Krankheitsgeschichte der Versicherten bewertet und ihre Verletzungen oder Erkrankungen analysiert werden. Es ist eine ganz ähnliche Tätigkeit, wie sie Brigitte W. im Landesverwaltungsamt versehen hat. Nun macht sie Watson. 34 Mitarbeiter wurden ersetzt, jede vierte Stelle verschwand.

* Name geändert

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