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Europäische Zentralbank Mächtig und undurchschaubar

Die Machtfülle der EZB ist in den vergangenen Jahren gewaltig gewachsen. Aber wer kontrolliert eigentlich die Bankenkontrolleure im Frankfurter Tower?

EZB
Es braut sich was zusammen über dem Turm der Europäischen Zentralbank in Frankfurt. Foto: rtr

Wenn Intransparenz aller Laster Anfang ist, wandelt die Europäische Zentralbank (EZB) dann auf abschüssigen Pfaden? Die Kritik an ihr scheint zumindest in dem Maße zu wachsen, wie ihre Machtfülle zunimmt. Die Vorwürfe kommen dabei aus ganz unterschiedlichen Richtungen: Der Europäische Rechnungshof (ERH) bemängelt, die EZB gebe für eine Prüfung notwendige Dokumente nicht heraus. Die Nichtregierungsorganisation Transparency International (TI) fordert eine striktere Aufsicht für die EZB. Und die Linken machen sie mitverantwortlich für die Zuspitzung der griechischen Staatsschuldenkrise.

Es war im Sommer 2015, als ein ganzes Volk von der Geldzufuhr abgeschnitten wurde. Abertausende Griechen standen Schlange vor den Banken und wollten an ihr Erspartes. Damals wurden nicht nur Limits für Abhebungen eingeführt, sondern auch Bankfeiertage verhängt, um des Kundenansturms Herr zu werden. Akuter Auslöser war die Entscheidung des EZB-Rats am 28. Juni 2015: Die griechische Zentralbank durfte ihre Notfall-Liquiditätshilfe (Emergency Liquidity Assistance, ELA) nicht mehr erhöhen. Damit saßen die Griechen de facto auf dem Trockenen. Denn im Februar 2015 hatte das oberste EZB-Beschlussorgan eine Ausnahmeregelung (Waiver) für griechische Staatsanleihen aufgehoben, wodurch griechische Banken sie nicht mehr als Sicherheiten bei der EZB verwenden konnten. Stattdessen durfte die griechische Notenbank nur auf die Notkredite, eine teurere Form der Liquidität, zurückgreifen – deren Volumen nun aber auch nicht mehr ausgeweitet werden konnte. Zuvor hatte der EZB-Rat bereits beschlossen, dass durch Staatsgarantie abgedeckte griechische Bankanleihen nicht mehr als Pfand anerkannt werden.

Im Vorfeld hatte die EZB sich extern rechtlich beraten lassen. Nun fragen Yanis Varoufakis, ehemaliger griechischer Finanzminister, und Fabio De Masi, Europaabgeordneter der Linken: Gab es einen Interessenkonflikt? War die Entscheidung der EZB legal und innerhalb ihres Mandats? War sich EZB-Präsident Mario Draghi diesbezüglich selbst nicht so sicher und gab deshalb unabhängige Rechtsgutachten in Auftrag? Schließlich ist die EZB nicht nur Griechenlands Zentralbank, sondern bildet zusammen mit dem Internationalem Währungsfonds und der Europäischen Kommission auch die Troika, die mit Griechenland über Kreditprogramme verhandelte, im Juli 2015 um den Europäischen Stabilitätsmechanismus erweitert wurde und seither als Quadriga bekannt ist.

Der Streit über die Rechtsgutachten schwelt schon seit ein paar Jahren, könnte jetzt aber hochkochen: Voraussichtlich an diesem Montag will De Masis Büro im Namen einer Kampagne ein sogenanntes Informationsfreiheitsgesuch einreichen. Bei Ablehnung soll ein Zweitantrag auf Dokumentenzugang an das EZB-Direktorium gerichtet, bei abschlägiger Beurteilung dann vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH) gezogen werden.

Von der Existenz der Rechtsgutachten hat De Masi nach eigenen Angaben erstmals bei einem Gespräch unter vier Augen mit EZB-Direktoriumsmitglied Yves Mersch Anfang 2015 erfahren. Im Oktober 2014 habe dieser bei einer Ausschussreise, an der er teilgenommen habe, bereits anklingen lassen, die EZB werde den griechischen Banken den Geldhahn abdrehen, wenn die linksgerichtete Partei Syriza an die Macht komme, sagt De Masi. Dokumentiert ist, dass er Draghi im September 2015 bei einem sogenannten währungspolitischen Dialog in Brüssel nach den Rechtsgutachten fragte. Der EZB-Präsident erklärte daraufhin laut Protokoll: „Ich bin nicht sicher, ob wir ein Rechtsgutachten über die Ablehnung griechischer Schuldverschreibungen haben.“ Einige Tage zuvor war eine schriftliche parlamentarische Anfrage von De Masi vom Juli 2015 auf Einsicht in die Rechtsgutachten von Draghi abgelehnt worden. In dem Schreiben heißt es, „die EZB beabsichtigt nicht, die Rechtsgutachten bezüglich der ‚Trennung von Geld- und Wirtschaftspolitik‘ zu veröffentlichen“, auf die De Masi Bezug nehme. Zudem wird auf das Anwaltsgeheimnis verwiesen.

Daraufhin beauftragte die Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordischen Grün-Linken im Europäischen Parlament den Rechtswissenschaftler Andreas Fischer-Lescano, Möglichkeiten zur Klage auf Herausgabe der Dokumente zu prüfen. Fischer-Lescano kam im September 2016 zu dem Schluss, dass bei den Rechtsgutachten bezüglich der Entscheidungen des EZB-Rats vom 4. Februar 2015 und 28. Juni 2015, keine Staatsanleihen mehr als Pfand zu akzeptieren und die ELA-Kredite in bestimmter Höhe einzufrieren, „ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Veröffentlichung besteht“. Das Anwaltsgeheimnis gelte zudem für die Kanzlei, nicht aber die EZB.

Anfang dieses Jahres starteten Varoufakis und De Masi die „Kampagne für Informationsfreiheit“, die unter anderen von Gustav Horn, Leiter des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung, und Sozialdemokratin Gesine Schwan unterstützt wird. Die Bewegung DiEM25 (Democracy in Europe Movement 2025), deren Mitbegründer Varoufakis ist, stellte zudem eine öffentliche Petition auf Change.org, die bereits von mehr als 26 000 Menschen unterzeichnet wurde. Vor Ostern forderte De Masi in Brüssel von EZB-Vizepräsident Vítor Constâncio nochmals Einsicht in die Gutachten, was dieser – wie zuvor Draghi – mit Verweis auf das Anwaltsgeheimnis ablehnte. Constâncio war zur Vorstellung des EZB-Jahresberichts vor dem zuständigen Ausschuss des Europäischen Parlaments aufgetreten.

Dass die EZB Einsicht in die Gutachten verwehrt, weil sie eine kritische juristische Einschätzung der EZB-Entscheidung enthalten, ist eine mögliche, aber nicht die einzige Erklärung. Die EZB sagte der Frankfurter Rundschau, unabhängige Rechtsgutachten würden zwar nicht regelmäßig, aber „bei komplexen Angelegenheiten“ schon gelegentlich eingeholt und im Anschluss nicht veröffentlicht. Bei der umstrittenen Aufhebung des Waivers berief sich die EZB schon damals auf die Regeln des Euro-Systems. Wenn ein Land eine Sonderregelung haben wolle, müsse es an einem Finanzhilfeprogramm teilnehmen und sich an dessen Vorgaben halten, erklärte Draghi beim währungspolitischen Dialog im September 2015.

Im Übrigen pocht die EZB auf ihre Unabhängigkeit. Rechenschaftspflichtig ist sie gemäß den EU-Verträgen in erster Linie dem Europäischen Parlament als Vertretung der EU-Bürger. Zudem muss sie regelmäßig an den Rat der EU berichten, in dem die Regierungen der Mitgliedstaaten vertreten sind. Das vorrangige Ziel der EZB ist die Gewährleistung der Preisstabilität.

Vorwürfe, die EZB überziehe ihr Mandat, sind nicht neu. So landeten die „Outright Monetary Transactions“ der EZB, der Ankauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt, schon vor Gericht. Die Frage „Ist das noch Währungs- oder schon Wirtschaftspolitik?“, denn Letzteres ist eigentlich Sache der Mitgliedsländer, hatte der EuGH – und Karlsruhe schloss sich dem an – vergangenes Jahr so entschieden: Die EZB darf das – in Grenzen.

„Die EZB ist schon sehr weit in politische Bereiche vorgestoßen“, erklärt indes Leo Hoffmann-Axthelm, der die Arbeit zur Eurozone für Transparency International koordiniert. Sein Team hat die Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht der EZB untersucht. Die Zentralbank habe die Schuldenkrise genutzt, um ihre Macht auszubauen. Das sei ihr allerdings nur möglich gewesen, weil es ein „politisches Vakuum“ gegeben habe. Er schlägt vor, die Rolle der EZB in der Quadriga auf eine beratende zu reduzieren. Zudem fordert er eine separate Bankenaufsicht.

Bedeutende Geldhäuser im Währungsraum werden seit November 2014 von der EZB, kleinere weiterhin von den nationalen Aufsehern überwacht. Das Prüfungsmandat hinsichtlich der bankaufsichtlichen Tätigkeiten der EZB ist seither vom Bundesrechnungshof auf den ERH übergegangen. Dabei sei eine „Prüfungslücke“ entstanden, die geschlossen werden müsse, schreibt der Bundesrechnungshof an Gesine Lötzsch, Vorsitzende des Haushaltsausschusses im Bundestag. Der ERH erklärt, die EZB verweigere die Herausgabe einer Reihe von Unterlagen, die er für seine Arbeit benötige.

„Die Forderungen der Rechnungshöfe sind mehr als berechtigt. Wenn die ‚Blackbox EZB‘ sich nicht in Bezug auf ihre Funktion als Bankenaufseherin prüfen lassen möchte, dann muss das klar geregelt werden. Mangelnde Bankenaufsicht hat die europäischen Steuerzahler schon genug Geld gekostet“, sagt die Linken-Politikerin. Hinter allem steht nicht nur die Frage, wo Unabhängigkeit aufhört und Transparenz beginnt, sondern auch, wer die Kontrolleure eigentlich kontrolliert – und was hinter dem Rücken der Steuerzahler alles gemauschelt wird.

Schlagzeilen machten zuletzt Tonbandaufnahmen von 2008, die die BBC Anfang April veröffentlichte. Sie legen den Schluss nahe, dass nicht nur Privatbanken in die jahrelangen Manipulationen um den Referenzzins Libor verwickelt waren: „Wir wurden von der britischen Regierung und der Bank of England massiv unter Druck gesetzt, unsere Libors nach unten zu nehmen“, sagt darin ein Manager von Barclays zu einem Händler.

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