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Banken-Regulierung Die Beschützer der Finanz-Zocker

Vor ihren Wählern wettern nationale Politiker gerne über die riskanten Zockergeschäfte der Banken. Das kommt gut an. Doch in Brüssel versuchen die Regierungen alles, um ihre Banken vor allzu harten Reformen durch die EU-Politiker zu schützen.

Foto: Getty Images

Am Ende grätschte Frankreich nochmal dazwischen – „ganz kurz vor Toresschluss“, erinnert sich der CDU-Europaabgeordnete Burkhard Balz. Die Verhandlungspartner der EU-Kommission, der europäischen Regierungen und des Brüsseler Parlaments wollten sich quasi schon die Hände über der gerade beschlossenen Einigung zur Sicherung der Sparguthaben von europäischen Anlegern reichen, da meldeten die Franzosen Sonderwünsche an – „mit freundlicher Unterstützung von EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier, der ja auch Franzose ist“, sagt Balz.

Und die Franzosen setzten sich durch. Die Banken des Landes müssen die Töpfe ihrer Einlagensicherung – durch die Sparguthaben bis 100 000 Euro im Krisenfall gesichert werden sollen – weniger stark befüllen als die Kreditinstitute anderer EU-Länder. Dabei müssen auch die anderen Länder schon weniger Geld für den Notfall ansammeln, als das Parlament und die EU-Kommission es ursprünglich gewollt hatten. Denn die Regierungen hatten monatelang dagegengehalten und die Beträge nach unten gedrückt, um ihre Banken nicht allzu stark zu belasten.

Die Einlagensicherung ist nur ein Beispiel dafür, wie es in den vergangenen Jahren in Brüssel in Sachen Finanzgesetzgebung zugegangen ist. Fast alle wichtigen neuen Regeln für die Finanzmärkte kommen inzwischen aus Brüssel, die nationalen Parlamente haben nur noch wenig zu entscheiden. Und in der EU-Hauptstadt geht es zu wie auf dem arabischen Basar. Zu Hause stellen sich die nationalen Regierungspolitiker nur allzu gerne vor ihre Wählerschaft und wettern über das Gebaren der Banken – über zu wenig Eigenkapital, Zockereien an den Finanzmärkten und kriminelle Machenschaften. Nie wieder, so sagen sie, sollen die Steuerzahler für die Versäumnisse der Banken geradestehen müssen.

Der Internationale Währungsfonds (IWF) hat zuletzt ermittelt, dass in der Finanzkrise neun Staaten, darunter Deutschland und die USA, den unvorstellbaren Betrag von 1,75 Billionen US-Dollar (1,3 Billionen Euro) in ihre Banken gepumpt haben. „Für diese Summe müssen in Deutschland mehr als 40 Millionen Menschen ein ganzes Jahr lang arbeiten“, sagt der Finanzexperte der Grünen im EU-Parlament, Sven Giegold und redet von „der teuersten Rettungsaktion in der Geschichte der Menschheit“. In Brüssel allerdings tun die Regierungen trotz gegenteiliger öffentlicher Behauptungen im Regelfall alles dafür, ihre Kreditinstitute möglichst nicht zu hart anzugehen.

Die EU-Parlamentarier dagegen fühlen sich meistens stärker ihren Parteien als ihren Ländern verpflichtet und sind daher regulierungswilliger. Die EU-Kommissare werden zwar häufig auch von nationalistischen Tendenzen beeinflusst, doch hinter ihnen steht ein großer, national durchmischter Verwaltungsapparat, der das etwas neutralisiert.

Banken kaufen Staatsanleihen

Mit den Regierungen im Rat müssen sich Parlament und Kommission aber auf Kompromisse verständigen. „Wir haben in den vergangenen Jahren ein konstantes Bild gesehen: Die Kommission macht einen mittelmäßig engagierten Vorschlag, das Parlament gibt dem ganzen Zähne, und die Regierungen versuchen über den Rat alles, um möglichst wieder hinter den Kommissionsvorschlag zurückzukommen“, sagt Udo Bullmann, SPD-Abgeordneter im EU-Parlament. Ganz vorne dabei im Bremserhäuschen: Frankreich, Italien, Großbritannien und Deutschland.

„Wir haben zwar eine europäische Staatengemeinschaft, aber am Ende konkurrieren die Länder eben doch miteinander. Jedes will seine Banken verteidigen“, sagt Joost Mulder von der Organisation Finance Watch, die sich für eine stärkere Regulierung der Kreditinstitute einsetzt. Mulder war früher selbst einmal Lobbyist für die Finanzbranche und weiß, wie das Geschäft läuft. „Es wird viel mit Erpressung gearbeitet. Die Banken drohen oft mit Arbeitsplatzabbau“, sagt er. Und treffen damit einen Nerv vieler Politiker. In Deutschland sind knapp 650.000 Menschen im Bankensektor beschäftigt, in Frankreich 370.000, in Italien 316.000, in Großbritannien 452.000.

Die Länder fürchten zudem um ihre wichtigen Finanziers. Denn Banken kaufen, wie auch Versicherungen, in großem Stil Staatsanleihen. Nicht umsonst gehen die Staaten nicht an das Problem heran, dass Banken für Staatsanleihen – anders als für alle anderen Schuldtitel – keinerlei Eigenkapital hinterlegen müssen, wenngleich sich in der Krise klar herausgestellt hat, dass diese Papiere eben nicht, wie einst angenommen, risikolos sind. Seine besten Geldgeber verprellt man besser nicht, ist das klare Motto einiger Staaten.

Zuletzt wurde das auch wieder bei den Verhandlungen zur Finanztransaktionssteuer klar. Elf europäische Länder, darunter Deutschland, reden seit Monaten darüber, eine Steuer auf Börsengeschäfte einzuführen. Unter dem Wahlvolk ist eine solche Abgabe populär, weswegen Politiker wie der französische Präsident François Hollande sie auch aggressiv propagieren. Allerdings war es gerade Frankreich in Kooperation mit Italien, die diese Steuer in den vergangenen Wochen „kaputtgemacht haben“, sagt der Grüne Giegold. Nach den jetzigen Plänen sollen Derivate, also hochkomplexe und mitunter hochspekulative Finanzprodukte, nur sehr niedrig besteuert werden – und außerdem nur ein kleiner Teil. Anleihen sollen gar nicht betroffen sein, „aus Angst, dass das die Staatsfinanzierung belastet, weil Banken weniger Staatsanleihen kaufen könnten“, kritisiert Giegold. Übrig bleiben vor allem Aktien, in die aber auch Privatanleger, etwa über Altersvorsorgeprodukte, stark investieren. „Am Ende haben wir hier also eine Steuer für Kleinsparer.“

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Die Anti-Regulierungs-Koalitionen der Länder in Brüssel ändern sich ständig. Großbritannien etwa stellt sich meistens gegen Gesetze, die den Markt bändigen sollen – also etwa die Eindämmung des Derivatehandels oder von Leerverkäufen. Auch die Deckelung von Bankerboni lehnte Großbritannien in Brüssel ab, allerdings erfolglos. Bei diesen Themen ist etwa Deutschland aufgeschlossener. Dagegen ist der Inselstaat deutlich ehrgeiziger als Deutschland oder Frankreich, wenn es um den Verbraucherschutz geht. Dort ist das Land ein europäischer Vorreiter; Finanzdienstleister dürfen in Großbritannien seit 2013 keine Provisionen mehr nehmen – damit sie ihren Kunden keine unpassenden, aber provisionsträchtigen Produkte verkaufen – und sie müssen eine neue staatliche Agentur bezahlen, die die Bürger kostenlos in Finanzfragen berät.

Zwar ist der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) kein großer Bankenfreund. „Er hat absolut keinen Bock auf uns“, sagt ein Lobbyist sogar. In den vergangenen Jahren mied Schäuble den direkten Kontakt zur Bankbranche und lieferte sich verbale Scharmützel mit Bankern.

Das heißt allerdings nicht, dass er und seine Mitarbeiter sich auf europäischer Ebene nicht intensiv für die Häuser einsetzen. So waren es vor allem die Deutschen, die den Wunsch des EU-Parlaments abwiesen, den Banken eine verbindliche Verschuldungsgrenze („leverage ratio“) vorzuschreiben. Diese gibt vor, wie viel Eigenkapital eine Bank im Verhältnis zur Bilanzsumme haben muss. Statt dessen setzten die Deutschen sogar – mit Erfolg – alles daran, um die unverbindliche Verschuldungsgrenze von ohnehin nur drei Prozent sogar noch aufzuweichen und alle möglichen Schlupflöcher für die Banken zu schaffen.

Gerade Deutschland und auch Frankreich nutzen auch gerne einen Trick, um den Brüsseler Politikern den Wind aus den Segeln zu nehmen – der ihnen dazu oft auch noch Pluspunkte in der eigenen Bevölkerung einbringt. Sie erlassen nationale Gesetze zu Themen, die auch in Brüssel auf der Agenda stehen, und stellen sich damit als Vorreiter und strenge Regulierer da. So hat Deutschland 2013 ein sehr laxes und für Banken leicht zu umgehendes Gesetz zur Trennung von riskantem Handelsgeschäft und Einlagengeschäft (Trennbankengesetz) verabschiedet. Hinzu kommt ein halbherzigen Gesetz zur Eindämmung des Hochfrequenzhandels. Auch Frankreich hat ein wachsweiches Trennbankengesetz eingeführt. „Das Ziel solcher nationalen Initiativen ist es oft, die Brüsseler Vorhaben zu torpedieren“, sagt Mulder. „Man erlässt ein Gesetz, und macht danach eine Szene in Brüssel, das man es nicht wieder ändern kann oder will, weil es ja auch ein ganz tolles Gesetz sei.“

Der finanzpolitische Sprecher der Grünen im Bundestag, Gerhard Schick, bestätigt das. „In der Tendenz ist diese Beobachtung sicher nicht falsch.“ Warum der Bundestag das mitmacht und sich so instrumentalisieren lässt? Es gebe im Bundestag kaum eigene Willensbildung zu Finanzmarktthemen, moniert er. Die Mehrzahl der Abgeordneten setze einfach um, was die Regierung vorlege.

Die Kosten trägt der Steuerzahler

Die Kosten für das Verhalten der Regierungen tragen die Steuerzahler, die dadurch bei künftigen Bankenkrisen eben doch wieder stärker zur Kasse gebeten werden könnten als es eigentlich nötig wäre. Deutlich wurde das wieder bei den Brüsseler Verhandlungen über den wichtigen Mechanismus zur Abwicklung von Banken. Das Ziel der neuen Richtlinie ist es, zu verhindern, dass künftig bei Bankpleiten wieder die Bürger einspringen müssen. Banken sollen statt dessen von den Eigentümern und Gläubigern gerettet oder dichtgemacht werden, was aber Geld kostet. 55 Milliarden Euro sollen die Institute in den kommenden acht Jahren dafür ansparen – wobei die Regierungen im EU-Rat gerne eine längere Ansparphase gehabt hätten.

Frankreich und Italien setzten am Ende aber gegen den Willen des Parlaments noch durch, dass die Staaten ihren Banken unter bestimmten Bedingungen, im Rahmen von Stresstests, eben doch weiterhin mit Steuergeldern unter die Arme greifen dürfen. Und die Staaten zwangen das Parlament zu akzeptieren, dass sie wichtige Details des Gesetzes unter sich aushandeln – unter Ausschluss der meist strengeren Augen der Abgeordneten. So können die Länder beispielsweise unter sich ausmachen, ob die Institute die Beiträge steuerlich absetzen dürfen, was zulasten der nationalen Staatskassen gehen würde.

Insgesamt kann sieben Jahre nach Beginn der Finanzkrise gesagt werden: Es hat große Fortschritte bei der Regulierung der Banken gegeben. Doch die Frage ist: Wie viel größer könnten diese sein, wenn die Regierungen öfter an einem Strang mit ihren Steuerzahlern anstatt mit ihren Kredithäusern ziehen würden?

Klar ist, dass die Regulierung der Finanzmärkte nicht abgeschlossen ist. So ist der Abwicklungsmechanismus für Banken laut einhelliger Expertenmeinung ein Schritt in die richtige Richtung, um die Steuerzahler künftig zu schonen. Perfekt ist er allerdings nicht. Zwar sollen künftig die Gläubiger und Eigentümer bei Schieflage einer Bank mit bis zu acht Prozent der Bilanzsumme bluten, erst danach greift der 55-Milliarden-Notfallfonds. Das Problem ist allerdings: Gläubiger von Banken sind meistens in großem Ausmaß andere Banken. „Die Vernetzung ist so groß, dass dann gleich die nächste Bank mitkippt“, sagt Mulder von Finance Watch.

Die Banken müssten daher massiv schrumpfen und sich entflechten, um die Ansteckungsgefahren für das gesamte System zu reduzieren. „Die Banken sollten sich untereinander nicht mehr so viel Geld leihen dürfen“, fordert auch Politiker Schick. Bislang sind die Grenzen für Kredite zwischen Banken extrem großzügig.

In der kommenden Legislaturperiode – am Sonntag wird ein neues EU-Parlament gewählt – wird in Brüssel auch erneut darüber geredet werden, inwiefern Banken ihre riskanten Handelsgeschäfte vom Rest ihrer Aktivitäten abspalten müssen. Viele Ökonomen und Politiker sprechen sich auch für deutlich höhere Eigenkapitalvorschriften für Banken aus. Der Wirtschaftswissenschaftler Martin Hellwig etwa tourt seit Monaten durch Deutschland und fordert, dass Banken 20 bis 30 Prozent Eigenkapital haben sollten – so wie Industrieunternehmen auch. Momentan brauchen Banken dagegen weniger als zehn Prozent Eigenkapital.

Ob die Probleme angegangen werden, wird allerdings vor allem von der Bereitschaft der Regierungen abhängen, ihre Banken weiter zu belasten. Ob dieser Wille ernsthaft vorhanden ist, ist nach den Erfahrungen der Vergangenheit allerdings fraglich.

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