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Arbeitsmarkt Raus aus der Warteschleife

Immer mehr Menschen sind in Beschäftigung, doch Langzeitarbeitslosigkeit bleibt ein Problem. Was hilft, was nicht?

Arbeitsmarkt
Die Zahl der Langzeitarbeitslosen verharrt seit 2009 beinahe konstant bei rund einer Million. Foto: dpa

Brexit hin, Trump her – der deutsche Arbeitsmarkt befindet sich nach wie vor im Aufschwung. Im April sank die Zahl der Arbeitslosen gegenüber März um 93 000 auf 2,57 Millionen, im Jahresvergleich waren sogar 175 000 Menschen weniger arbeitslos als im April 2016. Die Arbeitslosenquote sank auf 5,8 Prozent – den niedrigsten Aprilwert seit der deutschen Wiedervereinigung. Alles in Butter? Nicht ganz. Denn die guten Nachrichten haben einen gravierenden Schönheitsfehler: Die Zahl der Langzeitarbeitslosen, die zwischen 2005 und 2009 noch um mehr als 600 000 gesunken war, verharrt seither beinahe konstant bei rund einer Million.

SPD-Kanzlerkandidat Martin Schulz hat angekündigt, im Falle seines Wahlsiegs das Problem mit öffentlich geförderter Beschäftigung auf einem „sozialen Arbeitsmarkt“ angehen zu wollen. Neu ist diese Idee aber nicht. Was spricht für, was gegen solche Maßnahmen?

Eingliederungszuschüsse: Arbeitgeber erhalten bis zu zwölf Monate einen staatlichen Zuschuss von bis zu 50 Prozent des Arbeitsentgelts. Die geförderten Menschen bekommen einen regulären Lohn und zahlen Sozialversicherungsbeiträge. Für ältere und behinderte Menschen gibt es Sonderkonditionen. Ziel der Zuschüsse ist die Übernahme der Beschäftigten in nicht geförderte Arbeitsverhältnisse. In den Jahren seit 2013 lag die Zahl der Geförderten im Schnitt bei rund 60 000, wobei aber nur knapp die Hälfte davon den Langzeitarbeitslosen zuzurechnen ist.

Beschäftigungszuschuss: Die Förderung ist speziell für Langzeitarbeitslose konzipiert. Arbeitgeber erhalten 75 Prozent des Arbeitsentgelts als Zuschuss, die Beschäftigten bekommen einen regulären Lohn, wobei keine Beiträge zur Arbeitslosenversicherung gezahlt werden. Die Förderdauer beträgt zunächst 24 Monate, kann anschließend aber unbefristet weitergeführt werden. Der Erfolg ist aber sehr begrenzt. Nach dem Start 2008 bis zum Jahr 2013 wurden dem Statistischen Bundesamt zufolge nur 64 000 Förderfälle registriert. Seither spielt der Beschäftigungszuschuss keine Rolle mehr.

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM): ABM sind der Klassiker unter den Arbeitsförderungsinstrumenten und dienten vornehmlich dazu, die nach 1991 rasant steigende Arbeitslosigkeit in den neuen Bundesländern abzufedern. Die Hochzeit der ABM ist lange vorbei. Um die Jahrtausendwende gab es rund 250 000 Eintritte in ABM pro Jahr. Aber bereits 2005, auf dem Höhepunkt der registrierten Arbeitslosigkeit im vereinten Deutschland, begannen nur noch gut 78 000 Menschen eine ABM. Bis 2009 war die Zahl auf 11 000 gesunken. Im gleichen Jahr wurden ABM abgeschafft und liefen 2010 endgültig aus.

1-Euro-Jobs: Das offiziell unter der Bezeichnung „Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung“ (AGH) laufende Programm dient allein der Förderung von Hartz-IV-Empfängern mit mehreren Vermittlungshemmnissen wie etwa eine fehlende Berufsausbildung oder schwerwiegende gesundheitliche Einschränkungen. Die Beschäftigten erhalten neben dem Hartz-IV-Regelsatz und den Kosten der Unterkunft pro Stunde ein bis zwei Euro zusätzlich. Laut BA sank die Zahl der AGH-Teilnehmer zwischen 2014 und 2016 von fast 140 000 auf nur noch 90 000.

Bürgerarbeit: Für eine Bürgerarbeit von 30 Wochenstunden gibt es öffentliche Zuschüsse von monatlich 900 Euro für das Arbeitsentgelt sowie weitere 180 Euro als Beitrag zur Sozialversicherung. Bei 20 Wochenstunden liegen die Förderbeträge bei 600 und 120 Euro. Maximal werden diese Gelder drei Jahre lang gezahlt. Vorgeschaltet ist eine mindestens sechsmonatige Aktivierungsphase, in der die Teilnehmer individuelle Weiterbildungs- und Qualifizierungshilfen erhalten. Die 2010 bundesweit eingeführte Bürgerarbeit sollte 160 000 Langzeitarbeitslose erreichen, blieb aber weit hinter den Erwartungen zurück.

Kommunalkombi: Das bis 2012 laufende Bundesprogramm zielte zunächst auf Kommunen mit einer Arbeitslosenquote von mehr als 15 Prozent, 2009 wurde dieser Schwellenwert auf zehn Prozent abgesenkt. Der Bund bezuschusste das Bruttogehalt der Geförderten mit monatlich 500 Euro, über 50-Jährige erhielten 600 Euro. Einer Studie des Instituts für Angewandte Wirtschaftsforschung der Uni Tübingen zufolge wurden insgesamt nur 13 000 Stellen mit dem Kommunalkombi gefördert.

ABM und ähnliche Instrumente haben dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung in Nürnberg zufolge die Integration der Geförderten in den ersten Arbeitsmarkt nicht unterstützt. Die IAB-Wissenschaftler Susanne Koch und Peter Kupka gelangen in einer Studie für die Friedrich-Ebert-Stiftung zu dem ernüchternden Ergebnis, dass ABM die Chancen der Teilnehmer auf eine reguläre Stelle sogar um zehn Prozent verringerten. Ein Grund ist demnach der „Lock-in-Effekt“: Mit der Teilnahme an ABM und ähnlichen geförderten Programmen sinken Zeitbudget und Motivation der Beschäftigten, sich um eine reguläre Stelle zu bemühen. Ein weiterer Grund ist das „Creaming“: Menschen mit ohnehin guten Arbeitsmarktaussichten werden bevorzugt gefördert und übernommen, weil sie als produktive Mitarbeiter den Arbeitgebern willkommen sind und rasch zu statistischen Erfolgen der Fördermaßnahmen beitragen. Die schwer vermittelbaren Langzeitarbeitslosen, deren Zahl vom IAB auf 200 000 bis 300 000 geschätzt wird, bleiben außen vor. Schließlich kann von öffentlichen Förderprogrammen auch eine Stigmatisierung der Teilnehmer ausgehen und damit ihre Arbeitsmarktchancen mindern, wie dies etwa für 1-Euro-Jobs festgestellt wurde.

Als relativ wirkungsvoll haben sich Beschäftigungszuschüsse erwiesen. Laut IAB-Studie liegt der Anteil der sozialversicherungspflichtig Erwerbstätigen drei Jahre nach Ende der Förderung um bis zu 40 Prozent über dem einer Kontrollgruppe. Ein bemerkenswertes Fazit zieht das Tübinger IAW mit Blick auf den Kommunalkombi und ähnliche Programme: Zwar mindere die Teilnahme die Aussichten auf reguläre Stellen. Doch seien die vorgeschalteten Betreuungs- und Qualifizierungsmaßnahmen durchaus hilfreich und verbesserten die Vermittlungschancen der Teilnehmer gegenüber einer Vergleichsgruppe um bis zu 25 Prozent – sofern sie
die eigentlich vorgesehene Kommunal-Kombi-Förderung nicht in Anspruch genommen hätten.

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