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Langfassung Der halbherzige Kampf gegen die Armut

In Deutschland gibt es richtige Ansätze, soziale Ausgrenzung zu beheben, doch die Instrumente werden nicht gebündelt / Von Walter Hanesch

27.10.2006 00:10
Andreas Arnold
Walter Hanesch ist Professor für Sozialpolitik und Sozialverwaltung an der Hochschule Darmstadt . Foto: FR

1. Wachsende Armut trotz Armutspolitik in Deutschland - eine kritische Bestandsaufnahme

Das Thema Armut und soziale Ausgrenzung hat in der Bundesrepublik in den letzten Jahren an politischer Brisanz gewonnen. Vor dem Hintergrund eines beschleunigten wirtschaftlichen und sozialen Wandels einerseits und einer Neustrukturierung der sozialen Sicherungssysteme andererseits haben materielle Existenzrisiken dramatisch zugenommen. Zugleich sieht sich die Bundesrepublik mit einem verschärften wirtschaftlichen Standortwettbewerb konfrontiert, der die Aufrechterhaltung sozialer Standards erschwert. Umso wichtiger ist die Antwort auf die Frage, wie unter diesen Bedingungen Armut und soziale Ausgrenzung verhindert und der soziale Zusammenhalt gesichert werden kann.

Die aktuelle Debatte um die Existenz einer sozialen Unterschicht in Deutschland hat ein neues Licht auf diese Entwicklung geworfen. Zweifellos weist die Bevölkerung in der Bundesrepublik ein im internationalen Vergleich hohes Wohlstandsniveau auf. Keineswegs gilt dies jedoch für alle Bevölkerungsgruppen: Folgt man dem zweiten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, lebten im Jahr 2003 bereits 13,5% der Bevölkerung oder rund 11 Millionen Menschen unter der Einkommensarmutsschwelle. Im Jahr 2005 waren Berechnungen des DIW zufolge bereits 17,3 Prozent oder 14 Millionen Personen von Armut betroffen, wobai bestimmt Gruppen - vor allem Langzeitarbeitslose - mit besonders hohen Verarmungsrisiken konfrontiert sind.

Obwohl in den letzten Jahren nahezu alle politischen Parteien den Kampf gegen Armut zu ihrem Anliegen erklärt haben und die alte wie die neue Bundesregierung die Armutspolitik in ihre politische Agenda aufgenommen hat, steigt die Zahl der Armen seit Mitte der 90er Jahre kontinuierlich an. Zugleich ist ein zunehmendes Auseinanderdriften der zuvor relativ stabilen Einkommens- und Lebenslagen in der Bundesrepublik zu beobachten. Vor diesem Hintergrund ist das Eintreten von Armut für immer mehr Menschen mit der Gefahr verbunden, sich zu einer dauerhaften Ausgrenzung zu verfestigen. Ob aus den wachsenden Zahlen von Fürsorgeempfängern und Einkommensarmen tatsächlich eine neue "Unterschicht" entsteht, hängt in entscheidendem Maße davon ab, welche Chancen und Hilfen diesen Menschen geboten werden, möglichst rasch wieder dieser Situation entkommen zu können.

Grundsätzlich beschränkt sich Armutspolitik nicht allein auf Geldleistungen (Sozialhilfe/Grundsicherung), sondern umfasst eine breite Palette von Geld-, Sach- und Dienstleistungen. Zur Verhinderung der Entstehung einer neuen Unterschicht dauerhaft Ausgegrenzter sind höchst unterschiedliche Strategieelemente gefordert: Einerseits geht es dabei um die Verfügbarkeit von realen Wiedereingliederungshilfen (eine breite Palette von Qualifizierungsbausteinen, von Beschäftigungsangeboten auf arbeitsvertraglicher Basis, von umfassenden Beratungs- und Orientierungshilfen). Andererseits muss insbes. das Erziehungs- und Bildungssystem dazu beitragen, den Menschen die Fähigkeit zu vermitteln, kritische Lebensereignisse aktiv bewältigen zu können.

Seit Einführung von Hartz IV hat die Zahl der Menschen kontinuierlich zugenommen, die auf dieses letzte Netz sozialer Sicherung angewiesen sind. Z.Z. leben mehr als 7 Mio Menschen von Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende oder von Sozialhilfe und damit weit mehr als zuvor auf Sozialhilfe angewiesen waren. Das Hauptproblem liegt darin, dass einerseits immer mehr Menschen in dieses letzte Netz fallen, weil sie aus dem Arbeitsmarkt und der Arbeitslosenversicherung herausfallen, dass es andererseits aber nur wenigen gelingt, dieses Netz wieder zu verlassen und sich in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Auch der gegenwärtige Aufschwung geht an den Hartz IV-Empfängern weitgehend vorbei, da von den Arbeitgebern auch die sog. Niedriglohnarbeitsplätze eher mit gut qualifizierten Bewerbern als mit Langzeitarbeitslosen besetzt werden. Dadurch steigen Fallzahlen wie Kosten in Hartz IV immer weiter an, was den Ruf nach weiteren Missbrauchskontrollen und Leistungskürzungen provoziert.

Mit den steigenden Fallzahlen von Hartz IV-Empfängern wächst die Gefahr, dass viele dieser Leistungsempfänger mit Armut konfrontiert sind. Es war erklärte Absicht der rot-grünen Bundesregierung - und auch die neue Bundesregierung steht zu diesem Kurs -, das soziale Sicherungsniveau für Langzeitarbeitslose und Berufseinsteiger abzusenken, um ihre Motivation zu stärken und die "Armutsfalle" einer angeblich zu bequemen sozialen Hängematte abzubauen. Da es jedoch bisher nur in sehr begrenztem Umfang gelungen ist, die Leistungsempfänger wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern - nicht weil sie zu wenig motiviert sind, sondern weil sie im Wettbewerb mit anderen Bewerbern um die knappen Jobs den Kürzeren ziehen -, sind diese Menschen vor allem mit den Folgen des Abbaus sozialer Schutzstandards konfrontiert. Dabei reicht das Risiko, in Armut abzurutschen, seit Einführung von Hartz IV bis weit in mittlere Einkommensschichten hinein, da diese Gefahr laufen, beim Verlust ihres Arbeitsplatzes innerhalb eines Jahres aus der Arbeitslosenversicherung in die Fürsorge ausgesteuert zu werden.

2. Armutspolitik zwischen Anspruch und Wirklichkeit: Das Beispiel Hartz IV

Die besondere Brisanz des Problems der Armut und soziale Ausgrenzung ist eng mit der normativen Frage verbunden, inwieweit im deutschen Sozialstaatsmodell auch in Zukunft allen Bürgern eine soziale Integration im Sinne der Teilhabe an der Normalität des gesellschaftlichen Lebens ermöglichen werden soll. Damit ist nicht nur die Frage nach den objektiven Möglichkeiten einer Eingliederung für alle, sondern auch die nach dem Interesse und der Bereitschaft in Gesellschaft und Politik zu einer umfassenden Inklusionsstrategie aufgeworfen.

Als Grundlage für eine rationale Politik gegen Armut sind in der Bundesrepublik zwei wichtige Bausteine entwickelt worden: Zum einen hat die Bundesregierung eine Armuts- und Reichtumsberichterstattung als integriertes Element einer Armutsbekämpfung auf Bundesebene institutionalisiert. Parallel dazu hat sich die Bundesregierung verpflichtet, im Rahmen der offenen Koordinierung zum Kohäsionsziel in der Europäischen Union in regelmäßigen Abständen Nationale Aktionspläne zum Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung vorzulegen. Wie die Bundesregierung hervorgehoben hat, bilden die Nationalen Aktionspläne gemeinsam mit der nationalen Armuts- und Reichtumsberichterstattung das Fundament für eine Strategie zur Armutsbekämpfung und zur Stärkung der sozialen Integration in Deutschland. Dabei sind neben der Bundesregierung auch die Länder und Gemeinden ebenso wie die Sozialpartner und die Vertreter der Zivilgesellschaft aufgefordert, sich an einem konzertierten Prozess einer regelmäßigen Abstimmung und Beratung zwischen den Akteuren aller Ebenen zu beteiligen. Insgesamt ist es bisher jedoch nicht gelungen, den politischen Entscheidungsprozess mit der Armuts- und Reichtumsberichterstattung wie mit dem NAPInclusion-Prozess zu verknüpfen. Bis zur Weiterentwicklung des Nationalen Aktionspläne zu einem Instrument einer integrierten Strategie der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung ist es noch ein weiter Weg.

Unabhängig davon steht der Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung heute in einem grundlegenden Dilemma. Läuft doch die aktuelle Politik des Umbaus der Transfer-, Integrations- und Dienstleistungssysteme Gefahr, eher dazu beizutragen, die durch den beschleunigten ökonomischen und sozialen Wandel bewirkte Aktualisierung von Armuts- und Ausgrenzungsrisiken zu verstärken, statt sie wirksam zu kompensieren.

So hat als Folge der arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Reformen der letzten Jahre die Zahl der Menschen zugenommen, die auf die letzten, fürsorgerechtlich ausgestalteten Mindesteinkommenssysteme angewiesen sind; dies gilt insbes. für die im Rahmen von Hartz IV neu eingeführte Grundsicherung für Arbeitsuchende:

-Als Folge des niedrigen Niveaus dieser monetären Transferleistung sind die sozial-ökonomischen Teilhabechancen der Leistungsempfänger in dramatischer Weise eingeschränkt.

-Zugleich werden sie einem hohen Druck ausgesetzt, Arbeitsgelegenheiten gleich welcher Art anzunehmen, ohne dass ihre ökonomischen Eingliederungsperspektiven dadurch nachhaltig verbessert werden.

-Schließlich trägt auch die zunehmende Ökonomisierung sozialer Dienste eher dazu bei, bestehende Versorgungsdefizite zu verstärken als eine bedarfsgerechte und qualitativ hochwertige Versorgung im Bereich sozialer Dienste für marginalisierte Gruppen sicherzustellen.

Ein bedarfsgerechter Ausbau und eine qualitative Weiterentwicklung sozialer Transfers und Dienste zur Überwindung sozialer Ausgrenzung wird nur dann möglich sein, wenn die gesellschaftliche Bereitschaft für eine ausreichende öffentliche Finanzierung und eine zielgenauere Ausrichtung einer solchen Politik sichergestellt werden kann. Ein entsprechender Konsens wird jedoch nur insoweit herstellbar sein, wie erkennbar wird, dass Leistungen zur sozialen Integration über die soziale Befriedungsfunktion hinaus für die Stärkung des ökonomischen und sozialen Potentials der Gesellschaft unabdingbar sind. An einer solchen Sichtweise scheint es jedoch bisher zu mangeln.

Der "Nationale Aktionsplan soziale Eingliederung", der seit diesem Jahr von der Bundesregierung als Teil des "Nationalen Strategieberichts Sozialschutz und soziale Eingliederung" vorgelegt wird, hat zum einen die Aufgabe, über die wachsenden Armutsgefahren zu informieren. Zum anderen ist er der Aufgabe verpflichtet, Ziele und Programme zur Überwindung von Armut und Ausgrenzung darzustellen. Die bisherigen Aktionspläne haben versucht, die politischer Brisanz dieser Aufgabe dadurch zu entschärfen, dass sie die arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Reformen der letzten Jahre als ein "umfassendes Reformprogramm zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung" interpretiert haben. Dass zentrale Bausteine dieser Reformen - wie vor allem das Reformpaket Hartz IV - dazu beigetragen haben, das Armutsrisiko in der Bundesrepublik massiv zu verschärfen, blieb dabei ausgeblendet.

Aus Sicht der Bundesregierung war dies nicht erforderlich, da den erhöhten Einkommensarmutsrisiken ja die von Politik und Wirtschaft versprochenen verbesserte Eingliederungschancen in den Arbeitsmarkt gegenüber stehen sollten. Auch der in diesem Jahr vorgelegte Aktionsplan enthält daher weder einen Gesamtkatalog sozialpolitischer Leistungseinschnitte noch werden diese Maßnahmen im Hinblick auf eine Abschätzung der absehbaren Folgen für die Lebenslage der Armen und die Ziele des NAP dargestellt und bewertet. Nach wie vor fehlt den politischen Verantwortlichen der Mut, politisch unbequeme Auswirkungen der Reformen offen anzusprechen und vor diesem Hintergrund mögliche Risiken (wie die absehbare Zunahme der Einkommensarmut bei Langzeitarbeitslosen) wie Chancen (wie die versprochene raschere und nachhaltigere Integration in Erwerbsarbeit) der Reformen genauer abzuwägen.

3. Perspektiven einer zielgenaueren und wirksameren Armutsbekämpfung: Das Beispiel Kinderarmut

Wie könnte und müsste eine zielgenauere Ausrichtung der Politik der Armutsbekämpfung in der Bundesrepublik aussehen? Im Rahmen des Projekts "NAPsens" ist dies beispielhaft für das Problem der Kinderarmut dargestellt worden (vgl. Kasten):

(1) Bei der Armut und Ausgrenzung von Familien und Kindern handelt es sich um die gravierendendste und folgenreichste Erscheinungsform von Armut in Deutschland, wird den Kindern und Jugendlichen doch durch ein Aufwachsen in Armut das fundamentale Recht auf angemessene Teilhabe- und Verwirklichungschancen verwehrt. Trotz des breiten Konsenses in Politik in Gesellschaft, dass vor allem das Problem der Kinderarmut rasch beseitigt werden sollte, sind wirksame Maßnahmen bis heute unterblieben und hat sich das Problem weiter verschärft. Soll ein Durchbruch bei der Verhinderung bzw. Überwindung der Kinderarmut erzielt werden, muss daher als erstes die Kluft zwischen politischer Rhetorik einerseits und praktischer Politik andererseits geschlossen werden. Dem Ziel der Überwindung der Kinderarmut muss - auf allen Ebenen unseres politischen System - den ihm gebührenden Stellenwert in der praktischen Politik (nicht zuletzt auch in der Familienpolitik) eingeräumt werden.

(2) Ausgehend von einer nüchternen Bilanz der vielfältigen empirischen Befunde sind konkrete Schritte hin zu einem wirksameren Einsatz der verfügbaren arbeitsmarkt-, sozial-, familien- und bildungs- und gesundheitspolitischen Instrumente gefordert. Welche Instrumente in welcher Weise miteinander kombiniert werden müssen, kann an dieser Stelle nicht im Detail ausgeführt werden. Dazu gehören aber in jedem Fall

-flexiblere Arbeitszeiten und Arbeitseinsatzbedingungen für Familienmitglieder in den Betrieben,

-eine zielgenauere Ausgestaltung der sozial- und familienpolitischen Transfers sowie

-eine qualitativ hochwertige und bedarfsgerechtere Ausgestaltung der Betreuungs- und Bildungsinfrastruktur auf örtlicher Ebene.

(3) Eine solche Neuorientierung der Politik gegen Familien- und Kinderarmut erfordert

-zum einen den besser koordinierten Einsatz der verfügbaren Programme und Instrumente, um einen sinnvollen und konsistenten Maßnahmen-Mix zu erreichen und

-zum anderen ein besser abgestimmtes Verhalten der unterschiedlichen Ebenen und Akteure, vom Bund, den Ländern und Gemeinden ebenso wie von den Sozialpartnern und den Verbänden der Zivilgesellschaft.

(4) Bisher ist es in der Bundesrepublik weder gelungen, einen übergreifenden Konsens in bezug auf die Ziele einer Politik gegen Armut herzustellen, noch die konkreten Programme und Instrumente zwischen den Ebenen und Akteuren sinnvoll aufeinander abzustimmen. Ein erster Schritt könnte darin liegen, dass auf jeder der politischen Ebenen des föderalen Systems eigene Aktionspläne zur Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung aufgestellt werden. Auch wenn gegenüber der Europäischen Union vor allem die Bundesebene in der Pflicht steht, in regelmä0igen Abständen einen umfassenden nationalen Aktionsplan zu erstellen und die übrigen Akteure an diesem Prozess zu beteiligen, zeigen die bisherigen Erfahrungen, dass letzteres im praktischen Vollzug bisher nur unzureichend gelingt.

(5) Neben dem Bund müssten somit künftig auch die einzelnen Bundesländer eigenständige Aktionspläne erstellen, etwa auf der Grundlage der mittlerweile in fast allen Bundesländern regelmäßig vorgelegten Armuts- und Sozialberichte. Dadurch böte sich die Chance, eigenständige armutspolitische Ziele zu definieren, den Einsatz geeigneter Programme und Instrumente festzulegen und ihre Wirkungen regelmäßig zu überprüfen. Vergleichbares wäre ebenso auf der lokalen Ebene - insbes. auf der Ebene der kreisfreien Städte und Landkreise - zu etablieren, sind doch die Kommunen ja z.T. schon sehr viel länger als der Bund und die Länder in der Armuts- und Sozialberichterstattung aktiv.

(6) In der Gegenüberstellung der Ziele und Programme zu den einzelnen Problem- und Handlungsfeldern auf der kommunalen, der Länder- und der Bundesebene ließe sich - etwa im Rahmen einer begleitenden Wirkungsforschung - ermitteln, inwieweit diese verschiedenen Politiken tatsächlich zusammen passen, an welchen Stellen Defizite und Lücken bestehen und wie die Programme besser aufeinander abgestimmt werden könnten. Zugleich könnten solche Pläne auf der lokalen und Landesebene besser als bisher dazu beitragen, die nationalen Aktionspläne zu fundieren und die Armutsbekämpfung auf allen drei Ebenen zu verzahnen. In einem zweiten Schritt müssten die Pläne auf allen drei Ebenen tatsächlich zu einem "integrierten Handlungskonzept" weiterentwickelt werden. Darüber hinaus müssen Wege gefunden werden, die Sozialpartner und die Vertreter der Zivilgesellschaft stärker als bisher an diesem Prozess zu beteiligen.

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