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Gastbeitrag Demokratie wohlauf - Regierung mies

Demokratie ist nicht auf dem Rückzug - aber die Regierungen werden weltweit immer schlechter. Das ist das Ergebnis einer Studie, die 128 Länder untersucht hat. Von Sabine Donner und Hauke Hartmann

27.11.2009 15:11
Sabine Donner und Hauke Hartmann
Auch Venezuela zählt zu den Staaten mit Autokratisierungstendenzen - hier singt Präsident Hugo Chavez bei einer Zeremonie. Foto: rtr

Angesichts von Autokratisierungstendenzen in Russland oder Venezuela, der Erosion rechtsstaatlicher Standards in Nicaragua oder Südafrika sowie der gewaltsamen Absetzung demokratisch gewählter Regierungen wie in Thailand und Mauretanien ist wiederholt die These vom "Rückzug der Demokratien" in den Raum gestellt worden.

Die Ergebnisse des gerade veröffentlichten Transformation Index (BTI 2010) geben auf den ersten Blick keinen Anlass, einen globalen Gezeitenwechsel hin zu mehr Autokratie fürchten zu lassen. Das Verhältnis zwischen Demokratien (60 Prozent) und Autokratien (40 Prozent) ist in den letzten Ausgaben des BTI stets stabil geblieben.

Für die Bevölkerung ist aber nicht so sehr die Systemklassifizierung entscheidend, sondern die Sicherung ihrer Rechte sowie die Qualität demokratischen Regierens. Und die sinkt, in einigen Fällen beunruhigend stark.

Die Ergebnisse des BTI 2010 zur Qualität politischer Systeme in 128 Entwicklungs- und Transformationsländern zeigen auf den ersten Blick große Stabilität: 60 Prozent der untersuchten Länder werden weiterhin demokratisch regiert, und auch die Durchschnittswerte für politische Transformation bleiben nahezu unverändert.

Auf globaler Ebene werden starke Verluste in Madagaskar oder Georgien durch Qualitätsgewinne in Liberia, der Türkei oder Serbien ausgeglichen. Insbesondere die kontinuierliche Festigung der Demokratie in Flächenstaaten wie Brasilien oder Indonesien ist beeindruckend.

Stillstand muss also nicht Rückschritt bedeuten: in einigen Fällen, in denen sich junge Demokratien gegen politische Instabilitäten, gegen externe wirtschaftliche Schocks wie hohe Preise für Nahrungsmittel und Öl und gegen mächtige Vetoakteure behauptet haben, kann auch ein verhindertes Zurückgleiten in autoritäre Herrschaftsmuster mitunter als Erfolg gewertet werden.

Insofern zeigt sich der Qualitätsverlust demokratischen Regierens erst auf den zweiten Blick, wenn die Gruppe der 53 Länder unter die Lupe genommen wird, die der BTI als "defekte Demokratien" einordnet, in denen es also trotz relativ freier Wahlen an der hinreichenden Durchsetzung der politischen und bürgerlichen Freiheitsrechte oder einer effektiven Gewaltenteilung mangelt.

Zunächst einmal hat sich der Anteil der eher mäßig defekten Demokratien unter allen demokratischen Systemen in den letzten vier Jahren von 62 auf etwa 49 Prozent verringert, während zugleich der Anteil der stark defekten Demokratien in diesem Zeitraum von etwa zehn auf über 20 Prozent gestiegen ist.

Mit anderen Worten: Die Anzahl der Demokratien mag nahe zu gleich bleiben, aber unterhalb einer recht stabilen Spitzengruppe sinkt die Leistungsfähigkeit und Akzeptanz vieler demokratischer Systeme in signifikanter Weise.

Einschränkungen von Pressefreiheit und Wahlrecht

Von diesem Qualitätsverlust sind mittlerweile auch Kernaspekte der politischen Beteiligung berührt. So wurden Freiheit und Fairness der in defekten Demokratien durchgeführten Wahlen auf einer Zehnerskala durchschnittlich deutlich schlechter bewertet als noch vor vier Jahren (-0,43), in jüngster Zeit besonders in Kenia und Nicaragua.

Bei den defekten Demokratien sind seit dem BTI 2006 zudem ausgeprägte Einschnitte im Bereich der Versammlungs- und Organisationsfreiheit festzustellen (-0,49). Besonders alarmierend sind zunehmende Einschränkungen des Rechts auf freie Meinungsäußerung. Bei den defekten Demokratien sank im Vergleich zum BTI 2006 der Durchschnittswert um 0,43 Punkte, und in den sich konsolidierenden Demokratien ging der Wert für Pressefreiheit sogar um besorgniserregende 0,64 Punkte zurück.

Besonders betroffen waren die defekten und stark defekten Demokratien Afrikas, vor allem Kenia, Madagaskar, Niger, Südafrika und Uganda. Aber auch in fortgeschrittenen Demokratien wie Ghana, Kroatien, Serbien oder Südkorea waren Rückschritte zu verzeichnen.

Aushöhlung der Rechtsstaatlichkeit

Die Gründe für den schleichenden Verfall dieser politischen Beteiligungsrechte unterscheiden sich von Land zu Land. Deshalb lohnt sich stets ein Blick in die 128 detaillierten Ländergutachten unter bertelsmann-transformation-index.de, um sich nicht alleine auf Durchschnittswerte zu stützen und um politische Entwicklungen im landesspezifischen Kontext zu verorten.

Allgemein aber lässt sich sagen, dass es vielen regierenden Eliten leicht gemacht wurde, Partizipationsrechte auszuhebeln. Im weltweiten Durchschnitt zählen seit Jahren rechtsstaatliche Eckpfeiler wie Gewaltenteilung und Unabhängigkeit der Justiz zu den schwächsten Indikatoren im Transformation Index, und die Ahndung von Amtsmissbrauch erhält stets die schlechteste aller Einzelwertungen. Wesentliche Sicherungsmechanismen zum Erhalt der Demokratiequalität und zur Wahrung von Bürgerrechten fehlen oder greifen nicht ausreichend.

Gekoppelt ist die mangelnde Rechtsstaatlichkeit häufig mit massiven Problemen bei der Vermittlung zwischen Politik und Bevölkerungsinteressen. Schwache und unrepräsentative Parteiensysteme sowie fehlendes Vertrauen und Sozialkapital in der Zivilgesellschaft verhindern weitere Konsolidierungsfortschritte in zahlreichen Demokratien.

Der Demokratie fehlt der Unterbau. Dies höhlt auf Dauer die Qualität und Substanz des Regierens aus und führt zu einem Ansehensverlust demokratischer Institutionen.

Legitimität in der Krise?

Die Einbußen an Glaubwürdigkeit und Ansehen demokratischer Regierungen gehen häufig einher mit schwachen Regierungsleistungen zur Sicherung von sozialen Grundstandards und Chancengerechtigkeit. Trotz externer Schocks durch hohe Nahrungsmittel- und Ölpreise und die ersten Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise waren die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die meisten der 128 Staaten in den vergangenen Jahren eher günstig.

Der BTI 2010 belegt aber, dass nur wenige Regierungen die daraus resultierenden hohen Wachstumsraten und volkswirtschaftliche Stärke für den institutionellen Ausbau ihrer Marktwirtschaft oder für politische Maßnahmen des sozialen Ausgleichs nutzten.

Bei weitem nicht alle Bevölkerungsschichten profitierten vom wirtschaftlichen Aufschwung.

Bei einer umfassenden Analyse, die über Wachstumszahlen hinausgeht und sich nicht alleine auf die klassischen makroökonomischen Indikatoren bezieht, bleiben Sozialniveau und Nachhaltigkeit nach wie vor deutlich hinter den Werten für wirtschaftliche Leistungskraft zurück.

In einem Viertel der untersuchten Länder ist das sozioökonomische Entwicklungsniveau so niedrig, dass Armut und sozialer Ausschluss verbreitet und strukturell verfestigt sind. Mäßige bis gute Werte in diesem Bereich erreichen nur 41 der 128 Länder. Diese strukturellen Defizite und sozialen Schieflagen bergen unter Bedingungen weltwirtschaftlicher Unsicherheit beträchtliche Risiken.

Schwindende finanzielle Ressourcen und das Fehlen legitimitätsstiftender wirtschaftlicher Prosperität könnten in Zukunft die Stabilität vieler Regierungen bedrohen.

Schwere Zeiten für Autokratien …

Dies trifft in erster Linie auf Autokratien zu, die sich vorwiegend über ihren Output legitimieren müssen. Viele nutzten die günstigen Rahmenbedingungen der vergangenen Jahre effizient, um ihre wirtschaftliche Leistungskraft zu steigern und teilweise auch ihre sozialen Sicherungssysteme auszubauen.

Autoritäre Modernisierer wie China und Vietnam sowie die Golfstaaten und Kuba erzielen hohe Werte für ihre Entwicklungsfortschritte und sozialen Verbesserungen, Singapur sogar den höchsten unter allen BTI-Ländern.

Im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise könnten einigen dieser Staaten die Ressourcen für sozialpolitische Maßnahmen abhanden kommen und die Regierungen in Folge unter erheblichen Legitimationsdruck geraten. Zunehmende Repression wäre dann indes nur eine mögliche Reaktion, um die Stabilität und das Überleben der Systeme zu sichern.

Auch die Einführung einzelner politischer Beteiligungsrechte und damit die Erhöhung der Input-Legitimation ist denkbar. Vorrangiges Ziel der Regierungen wäre freilich in der Regel nicht die demokratische Öffnung, sondern die Stabilisierung des autokratischen Regimes ohne eine exzessive Repression, die die Macht- und Ressourcenbasis gefährden könnte.

… und für defekte Demokratien

Doch auch im umgekehrten Fall könnten die direkten und indirekten Auswirkungen der Krise zu politischen Instabilitäten führen. In defekten Demokratien wie Mali oder Liberia, Benin oder Papua-Neuguinea ist die Legitimität des politischen Systems durch die Beteiligung der Bevölkerung vergleichsweise hoch, die Leistungs- und Problemlösungsfähigkeit der Regierenden jedoch aus unterschiedlichen Gründen relativ gering.

Die durch die Auswirkungen der Krise sinkenden Ressourcen und Handlungsspielräume werden es vermutlich in der Zukunft noch schwieriger machen, die Erwartungen und Wünsche der Bevölkerung auf bessere Lebensbedingungen zu erfüllen. Wenn aber das Vertrauen der Bürger in die Regierungskapazitäten dadurch weiter sinkt, ist es nicht auszuschließen, dass das demokratische System selbst in Frage gestellt wird.

Politische Gestaltungsfähigkeit und gute Regierungsführung

Vor diesem Hintergrund werden im Management-Index des BTI 2010 die Merkmale erfolgreicher Regierungsführung eingehend untersucht, unter anderem in den Bereichen Gestaltungsfähigkeit (Prioritätensetzung, Umsetzung, Lernfähigkeit), Effizienz (Ressourcennutzung, Koordinierung, Korruptionsbekämpfung) und Konsensbildung (u.a. Konfliktmanagement und zivilgesellschaftliche Beteiligung).

Die Durchschnittswerte für diese ausgewählten Managementqualitäten aller 128 Länder sind ernüchternd. Lediglich die Politikkoordination erreicht mit 5,5 Punkten einen mäßigen Wert, alle anderen Werte liegen darunter, besonders deutlich in den Bereichen Antikorruptionspolitik (4,3), effizienter Mitteleinsatz (4,7) und zivilgesellschaftliche Beteiligung (4,8).

Nach BTI-Regionen aufgeschlüsselt, legen lediglich die ostmitteleuropäischen und mit Abstrichen auch die lateinamerikanischen Länder Steuerungsleistungen an den Tag, die auf hinreichende Kapazität für gutes Krisenmanagement schließen lassen.

Wenn hingegen einige der für die Weltwirtschaft besonders wichtigen Länder in Augenschein genommen werden, werden die Governance-Werte deutlich besser. Insbesondere Südkorea, Brasilien und die Türkei, aber auch Indien, Südafrika und Indonesien weisen respektable bis gute Werte für die Steuerungsleistungen ihrer Regierungen auf.

Die drei Spitzenreiter erhalten Höchstwerte in der Setzung strategischer Prioritäten, und während Südkorea und die Türkei zusätzlich noch bei der regierungsinternen Koordination punkten, besticht Brasiliens Regierung durch die systematische Konsultation zivilgesellschaftlicher Gruppen. Indien und Südafrika erzielen nur mittelmäßige Werte bei der Ressourceneffizienz. Insbesondere eine wenig effektive Antikorruptionspolitik stellt auch hier ein Problem dar.

Immerhin kann die indische Regierung durch gutes Konfliktmanagement und zivilgesellschaftliche Einbindung überzeugen. Die Regierungen Russlands und Chinas hingegen erreichen in nahezu allen Bereichen unterdurchschnittliche Managementwerte. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der BTI im Kriterium Gestaltungsfähigkeit die Durchführung von demokratischen und marktwirtschaftlichen Reformen bewertet, so dass Autokratien wie China hier niedrigere Punktwerte erhalten.

Fazit

Für externe Unterstützer von Entwicklung und demokratischer Transformation lohnt ein Blick vor allem auf jene Länder, die sich durch eine hohe demokratische Legitimität und vergleichsweise gute Regierungsqualität auszeichnen, aber aufgrund von ungünstigen strukturellen Rahmenbedingungen und unter dem zusätzlichen Druck der Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise nur unzureichend sozioökonomische Fortschritte erzielen können.

Diese Länder sollten primäres Ziel externer Hilfen werden, bevor schwache demokratische Regime aufgrund von sozialen Schieflagen grundsätzlich in ihrer Legitimität hinterfragt werden. Doch auch eine differenziertere Betrachtung der sich wandelnden Legitimationsmuster autokratischer Regime mit bisher hoher Output-Legitimität scheint angebracht, um auf verschärfte Repressionen wie aber auch auf Entwicklungen zu mehr Partizipation angemessen reagieren zu können.

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