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Finanzsystem „Finanzunternehmen müssen scheitern können“

Juristin Ann-Katrin Kaufhold spricht im Interview über das Finanzsystem und seine Beaufsichtigung.

Finanzsystem
Wenn jeder Akteur ein Punkt ist und sich alle in dieselbe Richtung bewegen, ist das im Sport sinnvoll, für ein Finanzsystem aber ein extremes Risiko. Foto: Michael Buholzer

Systemrisiken sind also eine Frage von Beziehungen?
Ja. Sie können nicht von einzelnen Akteuren allein ausgelöst werden, es geht immer um das Zusammenwirken mehrerer. Ein weiteres Beispiel: Alle Teilnehmer sind eng miteinander vernetzt. Das kann auch sehr riskant sein. Wenn einer den Schnupfen bekommt, bekommen ihn alle. Selbst wenn es um die sogenannten systemrelevanten Banken geht, also um einzelne Unternehmen, die eine Krise auslösen können, reden wir letztlich doch über Beziehungen. Denn ein großes Unternehmen ist nur deshalb groß und bedeutend, weil nicht noch zehn weitere Institute derselben Größe um es herum stehen.

Die Finanzaufsicht beobachtet das Geschehen und stellt fest, dass ein Produkt völlig überbewertet wird. Dass also weitere Investitionen nicht nur Einzelne in die Pleite, sondern das ganze System in den Ruin treiben können. Was tut die Finanzaufsicht?
Zunächst einmal muss sie von der Konstellation wissen, um etwas tun zu können. Schon das ist sehr schwierig. Erste Voraussetzung ist: Die Finanzaufsicht muss eine Makroperspektive einnehmen. Vor der Krise achtete die Finanzaufsicht fast nur darauf, dass die einzelnen Institute die gesetzlichen Vorschriften befolgten. Das geht an dem spezifischen Charakter systemischer Risiken vorbei. Da kann im Einzelnen alles korrekt sein und trotzdem geht das Ganze bergab. Also wurde jetzt der Schluss gezogen: Wir brauchen Instanzen, die sich ums Ganze kümmern, die alle Teilnehmer des Finanzsystems zugleich in den Blick nehmen.

Solche Gremien wurden auf nationaler und europäischer Ebene geschaffen.
Sie müssen Informationen von allen Akteuren sammeln und zueinander ins Verhältnis setzen, etwa um zu sehen, ob alle Akteure in dieselbe Richtung laufen. Das allein ist schon ein sehr anspruchsvoller Prozess,  und dann kommt die Prognose: Ist die Herde so groß, dass sie das System insgesamt gefährdet? Wie groß ist die Chance, dass sich das Risiko realisiert, das die Mitglieder der Herde eingegangen sind? Wie viele Akteure müssen in eine andere Richtung gelenkt werden, um das System zu sichern?

Die Wachsoldaten an der DDR-Grenze waren nie einzeln unterwegs. Einer allein hätte leicht rübermachen können.
Überraschende Assoziation.

Stellen Sie nicht ähnliche Überlegungen an, wenn Sie darüber nachdenken, wie eine funktionierende Aufsicht zu organisieren wäre?
Weniger in Bezug auf einzelne Mitglieder von Aufsichtsbehörden, die „überlaufen“. Ein großes Problem dagegen war und ist, dass Aufsichtsbehörden insgesamt dazu neigten und neigen, sich von den Instituten ihrer Heimatstaaten vereinnahmen zu lassen. Sie haben ihre rechtlichen Spielräume genutzt, um national champions zu bevorzugen und die heimische Wirtschaft zu stärken.

Darum die Verlagerung eines Teils der Aufsicht auf die Europäische Zentralbank?
Ja, unter anderem. Den Aufsehern fehlte vielfach die nötige Distanz zu denjenigen, die sie beaufsichtigen sollten.

Die Aufsicht hat es in den meisten Fällen nicht mit Tatsachen – dann wäre es ja schon zu spät –, sondern mit Prognosen zu tun. Wie kann man die rechtlich steuern? Geht das überhaupt?
Das ist ein heikler Punkt, insbesondere bei der Abwehr von systemischen Risiken. Die Verwaltung wird zur Gefahrenabwehr zwar regelmäßig auf der Grundlage von Prognosen tätig. Sonst könnte sie ja gar nicht einschreiten, bevor der Schaden eingetreten ist. Aber um Systemrisiken erkennen und effektiv abwehren zu können, sind besonders komplexe Beobachtungen und Risikobewertungen erforderlich. Systemrisiken können sehr viele verschiedene Gestalten annehmen.

Also lässt sich eine Systemaufsicht gar nicht gesetzlich regeln? Entweder Finanzstabilität oder Rechtsstaatlichkeit, beides geht nicht?
Es ist schon eine besonders anspruchsvolle Aufgaben, im Gesetz festzuschreiben, unter welchen Bedingungen eine Finanzaufsicht zur Abwehr systemischer Risiken einschreiten darf. Ich meine, man kann hier nur mit Typisierungen arbeiten. Der Gesetzgeber muss sich Vorstellungen davon machen, wann etwa eine Blase zu platzen droht, wann ein Institut so groß ist, dass es alle anderen mit in den Abgrund reißen würde, wenn es umfiele usw. Und diese Vorstellungen müssen dann im Gesetz festgehalten und in regelmäßigen Abständen überprüft und überarbeiten werden.

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